Пояснительная записка к проекту федерального закона N 222566-6 "О внесении изменений в статью 6 Федерального закона "Об экологической экспертизе" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 222566-6 "О внесении изменений в статью 6 Федерального закона "Об экологической экспертизе"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в статью 6 Федерального закона "Об экологической экспертизе" (далее - проект закона) разработан с целью приведения его в соответствие с федеральным законодательством об охране окружающей среды и другими федеральными законами, в которые ранее были внесены изменения.

В ходе административной реформы, начавшейся в Российской Федерации в 2003 году*(1) и направленной на укрепление, оптимизацию и повышение эффективности системы органов государственной власти, разграничение и четкую регламентацию полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, контрольно-надзорными функциями органов исполнительной власти Российской Федерации были наделены федеральные службы*(2).

Определения "государственный контроль (надзор)", "федеральный государственный контроль (надзор)", "региональный государственный контроль (надзор)" сформулированы в Федеральном законе "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ. Так, данный федеральный закон определяет "государственный контроль (надзор)", как "деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Отдельные полномочия по осуществлению федерального государственного лесного надзора, федерального государственного пожарного надзора, государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий, государственного портового контроля в соответствии с федеральными законами могут осуществляться государственными учреждениями, подведомственными соответственно федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации".

Согласно дефиниции того же закона, "федеральный государственный контроль (надзор) - деятельность федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на всей территории Российской Федерации. Порядок организации и осуществления федерального государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности устанавливается Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации в случае, если указанный порядок не установлен федеральным законом. Полномочия Российской Федерации по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) в отдельных сферах деятельности могут быть переданы для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами".

Из текста того же федерального закона видно, что "региональный государственный контроль (надзор) - деятельность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на территории этого субъекта Российской Федерации, осуществляемая данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Порядок организации и осуществления регионального государственного контроля (надзора) устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности, определенных Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации, в случае, если указанный порядок не предусмотрен федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации. Полномочия субъектов Российской Федерации по осуществлению регионального государственного контроля (надзора) в отдельных сферах деятельности могут быть переданы для осуществления органам местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации". 

Ни в названном федеральном законе, ни в ином законодательстве Российской Федерации понятия "государственный контроль" и "государственный надзор" разграничены не были.

Однако, путем анализа данных определений, а также определения "муниципального контроля", содержащегося в вышеуказанном законе, сопоставления их с нормами права, определяющими функции государственного контроля и государственного надзора в других федеральных конституционных законах, федеральных законах, иных нормативно-правовых актах*(3), а также толкования указанных определений, даваемых в работах ученых-юристов*(4), можно прийти к выводу, что надзор представляет собой разновидность контроля и должен рассматриваться в качестве специфического элемента системы государственных средств обеспечения законности, при этом контроль следует отграничивать и понимать, как деятельность, в процессе осуществления которой определяется законность и целесообразность функционирования проверяемых (подконтрольных) объектов, в отличие от надзора, который ограничивается только проверкой законности.

Основываясь на вышеуказанной позиции и руководствуясь изменениями в федеральных законах, регулирующих вопросы государственного экологического надзора, предлагается внести соответствующие изменения в федеральный закон "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ.

Федеральным законом от 18 июля 2011 года N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" были внесены изменения в главу 11 и статью 65 Федерального закона "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 года N 7-ФЗ. Согласно внесенным изменениям, понятие "государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль)"  заменено на понятие "государственного экологического надзора", а также дополнены полномочия исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению регионального государственного экологического надзора. В то же время, вышеуказанные изменения не нашли своего отражения в Федеральном законе "Об экологической экспертизе", что и предлагается реализовать путем принятия предлагаемого законопроекта.

_____________________________

*(1) Правовой основой административной реформы следует полагать Указ Президента Российской Федерации 23 июля 2003 г. N 824 и Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р.

*(2) См.: Указ Президента Российской Федерации "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 09 марта 2004 г. N314 //Российская газета, 2004.

*(3) См.: Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ; Федеральный закон "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 года N 7-ФЗ; Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ, Постановление Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 г. N 400 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370", и др.

*(4) См.напр.: Джагарян A.A. Конституционно-правовые формы государственного контроля в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М. - 2006.; Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности. Вопросы теории и практики: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. - Саратов.-2006.; Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. - М.: Норма. -2000.; Козлов Ю.М. Административное право. - М. - 2005.; Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. Проблемы надведомственного контроля. - М.- 1974.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в статью 6 Федерального закона "Об экологической экспертизе"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в статью 6 Федерального закона "Об экологической экспертизе" и его реализация не потребуют дополнительных расходов за счет средств федерального бюджета.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в статью 6 Федерального закона "Об экологической экспертизе"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в статью 6 Федерального закона "Об экологической экспертизе" не потребует признания утратившими силу, приостановления действия, изменения или принятия актов федерального законодательства Российской Федерации.