Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству по проекту федерального закона N 59728-6 "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (о создании системы финансирования капитального ремонта многоквартирных домов) - внесен депутатами Государственной Думы П.Р. Качкаевым, А.Г. Сидякиным, Е.Л. Николаевой, В.В. Потомским, В.В. Соболевым, В.Е. Булавиновым, членами Совета Федерации С.М. Киричуком, А.Ю. Молчановым (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству
по проекту федерального закона N 59728-6 "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (о создании системы финансирования капитального ремонта многоквартирных домов)
- внесен депутатами Государственной Думы П.Р. Качкаевым, А.Г. Сидякиным, Е.Л. Николаевой, В.В. Потомским, В.В. Соболевым, В.Е. Булавиновым, членами Совета Федерации С.М. Киричуком, А.Ю. Молчановым

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству рассмотрел проект федерального закона N 59728-6 "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (о создании системы финансирования капитального ремонта многоквартирных домов), внесенный депутатами Государственной Думы П.Р. Качкаевым, А.Г. Сидякиным, Е.Л. Николаевой, В.В. Потомским, В.В. Соболевым, В.Е. Булавиновым, членами Совета Федерации С.М. Киричуком, А.Ю. Молчановым (далее - законопроект), и сообщает следующее.

В соответствии с частью 3 статьи 158 Жилищного кодекса Российской Федерации обязанность по оплате расходов на капитальный ремонт многоквартирного дома распространяется на всех собственников помещений в этом доме с момента возникновения права собственности на помещения в этом доме. При этом обязанность собственников по своевременному проведению капитального ремонта и их ответственность за не проведение такого ремонта прямо не определены. В связи с этим обязанность по проведению капитального ремонта собственниками помещений в многоквартирных домах фактически не исполняется.

Количество многоквартирных домов, требующих капитального ремонта, в стране с каждым годом увеличивается. Вместе с этим растет объем ветхого и аварийного жилья.

Очевидно, что без принятия системных мер по организации финансирования и проведения капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов невозможно решить проблему существующего недоремонта многоквартирных домов и создать безопасные и благоприятные условия для проживания граждан.

В последние годы проблема финансирования капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах решается в рамках софинансирования региональных адресных программ по капитальному ремонту многоквартирных домов за счет средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее - Фонд ЖКХ).

Начиная с 2013 года, планируется прекращение финансовой поддержки региональных адресных программ по капитальному ремонту многоквартирных домов за счет средств Фонда ЖКХ. Согласно проекту федерального закона N 37117-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" предусматривается, что Фонд ЖКХ продолжит свою деятельность до 2015 года, ограничившись только вопросами переселения граждан из аварийного жилищного фонда.

Рассматриваемый законопроект направлен на решение задач по организации эффективной системы финансирования капитального ремонта многоквартирных домов.

В соответствии с законопроектом определяются полномочия органов государственной власти по формированию региональных систем капитального ремонта многоквартирных домов и устанавливается обязательность внесения собственниками помещений в многоквартирных домах регулярной платы за капитальный ремонт.

Предусматривается, что Правительство Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти определяют общие требования к организации региональных систем капитального ремонта многоквартирных домов, порядок установления размеров платы за капитальный ремонт и осуществляют методическое обеспечение организации региональных систем капитального ремонта многоквартирных домов.

Субъекты Российской Федерации наделяются полномочиями по определению порядка организации региональных систем капитального ремонта многоквартирных домов, порядка определения необходимости проведения капитального ремонта, порядка принятия решений, в том числе порядка утверждения ежегодных графиков капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов, предельных размеров платы за капитальный ремонт, а также по установлению порядка использования и управления средствами, сформированными за счет платы за капитальный ремонт, и обеспечению контроля за их управлением и целевым расходованием.

К полномочиям органов местного самоуправления отнесено установление фиксированного размера платы за капитальный ремонт и утверждение ежегодных графиков капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов.

Следует отметить, что законопроектом не определяются четкие механизмы создания и организации региональных систем капитального ремонта многоквартирных домов. Предусматривается, что эти вопросы будут решаться на уровне регионального законодательства.

С одной стороны, такой подход предполагает возможность реализации различных вариантов организации систем капитального ремонта в субъектах Российской Федерации с учетом региональных особенностей и регионального опыта.

С другой стороны, это влечет за собой многочисленные неопределенности и требует проведения серьезной работы как на уровне субъектов Российской Федерации по подготовке нормативной правовой базы, так и на федеральном уровне по созданию методической базы.

В случае принятия законопроекта будет необходимо дальнейшее законодательное регулирование значительного круга вопросов, прежде всего, связанных с выбором моделей финансирования капитального ремонта многоквартирных домов в рамках создаваемой региональной системы капитальных ремонтов и обеспечением сохранности и целевого использования средств собственников жилья на капитальный ремонт.

Для эффективной работы региональных систем капитального ремонта многоквартирных домов на федеральном уровне следует выработать основные подходы к их созданию и организации.

В частности, важно определить механизмы, которые должны предусматриваться в региональных нормативных актах в целях защиты накапливаемых средств на капитальный ремонт многоквартирных домов, утвердить перечень работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, которые будут осуществляться за счет средств региональных фондов, правила определения сроков проведения работ по капитальному ремонту, правила размещения временно свободных средств региональных фондов.

Законопроект носит рамочный характер, относя принятие важнейших вопросов на уровень субъектов Российской Федерации. В частности, это связано с тем, что ранее рассматриваемые модели финансирования капитального ремонта многоквартирных домов не лишены недостатков.

Так, централизованная система аккумулирования и управления накоплениями на капитальный ремонт, сформированными за счет платы собственников помещений в многоквартирных домах в границах определенной территории, несет риск возникновения "финансовой пирамиды" при направлении средств, собранных собственниками помещений одного дома, на цели капитального ремонта других домов, а также имеет коррупционные риски, связанные с принятием решений по очередности проведения капитальных ремонтов и по выбору подрядчиков для проведения работ.

Следует отметить, что при использовании такой модели собственникам квартир в новых домах придется платить за проведение капитального домов, построенных десятки и более лет назад.

Неурегулированным остается вопрос, о том в каком объеме должен проводиться капитальный ремонт. Следует учитывать, что при одинаковом для всех домов объеме средств, направляемых на капитальный ремонт, объем выполненных работ будет отличаться. Если же отталкиваться от объема выполненных работ, то на такие работы одним домам будет выделяться больше средств, а другим меньше. Такая ситуация может привести к нарушению прав собственников жилья.

Кроме того не ясно, как согласуются положения законопроекта, устанавливающие обязанность собственников помещений в многоквартирном доме ежемесячно вносить плату за капитальный ремонт в размере, определенном органом местного самоуправления (в случае, если такой размер не установлен - в размере минимальной ежемесячной платы, установленной законом субъекта Российской Федерации), с частью 2 статьи 158 Жилищного кодекса Российской Федерации, согласно которой решение об оплате расходов на капитальный ремонт многоквартирного дома принимается общим собранием собственников помещений в этом доме с учетом предложений управляющей организации о сроке начала капитального ремонта, необходимом объеме работ, стоимости материалов, порядке финансирования ремонта, сроках возмещения расходов и других предложений, связанных с условиями проведения капитального ремонта.

Также можно обратить внимание на отсутствие механизмов обеспечения сохранности денежных средств собственников жилья, их защиты от инфляции и от требований со стороны кредиторов.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 44 Жилищного кодекса Российской Федерации принятие решений о капитальном ремонте общего имущества в многоквартирном доме отнесено к компетенции общего собрания собственников помещений в этом доме. В то же время законопроект закрепляет за органами местного самоуправления полномочия по утверждению ежегодных графиков капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов. В связи с этим возникает вопрос, как будет определяться очередность проведения капитального ремонта в отношении тех многоквартирных домов, в которых общее собрание собственников помещений не примет решение о капитальном ремонте.

Законопроектом предусмотрено, что общим собранием собственников помещений в многоквартирном доме может быть принято решение об отказе от участия в управлении и аккумулировании денежных средств, сформированных за счет платы за капитальный ремонт, и управлении ими в отношении более чем одного многоквартирного дома. При этом не понятно, как такое право собственников многоквартирных домов будет реализовываться, и как в случае принятия ими решения о таком отказе будет обеспечиваться сбалансированность централизованной системы капитального ремонта.

Децентрализованная система, когда накопление средств осуществляется на отдельных банковских счетах, открываемых управляющими организациями и товариществами собственников жилья в отношении каждого дома, представляется более справедливой по отношению к собственникам жилья. Однако такая система не позволяет привести общее имущество многоквартирных домов в нормативное состояние в короткие сроки. В настоящее время такая система может быть успешно реализована только в отношении многоквартирных домов, введенных в эксплуатацию в последние годы.

Согласно законопроекту полномочия по определению системы финансирования капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме отнесены к органам государственной власти субъекта Российской Федерации, при этом необходимо обеспечить возможность выбора собственниками помещений модели финансирования капитального ремонта для своего многоквартирного дома.

Вместе с тем, вне зависимости от того, какой механизм аккумулирования средств выбран собственниками жилья, для них необходимо обеспечить равнодоступность средств бюджетного софинансирования.

Учитывая риски возникновения социальной напряженности в связи с принятием законопроекта, особое внимание следует уделить информационно-разъяснительной работе. Прежде всего, это касается разъяснения собственникам жилья норм законопроекта о введении обязательных платежей за капитальный ремонт и информирования их о положительных результатах при своевременном проведении капитального ремонта многоквартирных домов.

Также важно рассмотреть вопрос об учете платежей за капитальный ремонт при расчете субсидий для граждан с низким уровнем дохода.

Следует обратить внимание, что законопроектом снимаются ограничения по деприватизации гражданами жилых помещений. Таким образом, в случае если собственник жилого помещения, являющегося для него единственным местом проживания, окажется не способным платить за капитальный ремонт, он сможет передать это жилое помещение в государственную и муниципальную собственность и заключить договор социального найма.

Законопроектом предусмотрена возможность предоставления органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями бюджетных средств и иных мер финансовой поддержки на капитальный ремонт многоквартирных домов.

При этом необходимо отметить, что, по мнению Комитета, реализация предусмотренной законопроектом системы проведения капитального ремонта многоквартирных домов может быть эффективной только при наличии финансовой поддержки за счет средств федерального бюджета.

Представляется целесообразным установить переходный период, в течение которого финансирование капитального ремонта многоквартирных домов будет продолжено за счет средств Фонда ЖКХ.

В рамках региональных систем капитального ремонта предусмотрена возможность привлечения собственниками помещений в многоквартирных домах кредитных (заемных) средств. При этом законопроектом не предусматриваются механизмы оказания государственной поддержки собственникам жилья по снижению процентных ставок по таким кредитам.

Считаем необходимым, предусмотреть на федеральном уровне систему мониторинга региональных законодательных актов, принимаемых в рамках создания и организации региональных систем капитального ремонта многоквартирных домов.

Следует уточнить положения, касающиеся контроля за реализацией системы финансирования капитального ремонта многоквартирных домов. Необходимо создание системного механизма контроля за принятием решений по организации региональных систем капитального ремонта многоквартирных домов, за сбором и расходованием средств собственников помещений в рамках таких систем, а также за выполнением работ по капитальному ремонту.

Также необходимо проработать вопрос о защите собственников помещений в многоквартирных домах при приемке работ по капитальному ремонту их домов.

Важно отметить, что в рассматриваемом законопроекте сохраняется норма статьи 16 Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 года N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", согласно которой при приватизации занимаемых гражданами жилых помещений в домах, требующих капитального ремонта, за бывшим наймодателем сохраняется обязанность производить капитальный ремонт дома в соответствии с нормами содержания, эксплуатации и ремонта жилищного фонда.

В отношении данной нормы Верховный суд Российской Федерации определил, что обязанность по производству капитального ремонта жилых помещений многоквартирного дома, возникшая у бывшего наймодателя (органа государственной власти или органа местного самоуправления) и не исполненная им на момент приватизации гражданином занимаемого в этом доме жилого помещения, сохраняется до исполнения обязательства. Таким образом, обязанность по производству капитальных ремонтов ложится на собственников жилых помещений, в том числе на граждан, приватизировавших жилые помещения, после исполнения бывшим наймодателем обязательства по капитальному ремонту жилых помещений, а также общего имущества в многоквартирном доме.

Не ясно, каким образом положения законопроекта будут соотносится с указанной нормой.

Вместе с тем, Комитет считает необходимым подчеркнуть недопустимость одностороннего отказа государства от принятых публично-правовых обязательств по проведению капитального ремонта.

Учитывая вышеизложенное, Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству поддерживает принятие в первом чтении проекта федерального закона N 59728-6 "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (о создании системы финансирования капитального ремонта многоквартирных домов) с учетом необходимости его доработки в соответствии с указанными замечаниями и предложениями.

Председатель Комитета

А.Ю. Русских