Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 59728-6 "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (о создании системы финансирования капитального ремонта многоквартирных домов), внесенный депутатами Государственной Думы П.Р. Качкаевым, А.Г. Сидякиным, Е.Л. Николаевой, В.В. Потомским, В.В. Соболевым, В.Е. Булавиновым, А.В. Руденко, членами Совета Федерации С.М. Киричуком, А.Ю. Молчановым (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 59728-6 "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (о создании системы финансирования капитального ремонта многоквартирных домов),
внесенный депутатами Государственной Думы П.Р. Качкаевым, А.Г. Сидякиным, Е.Л. Николаевой, В.В. Потомским, В.В. Соболевым, В.Е. Булавиновым, А.В. Руденко, членами Совета Федерации С.М. Киричуком, А.Ю. Молчановым

Досье на проект федерального закона

Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления (назначен соисполнителем по законопроекту Решением Совета Государственной Думы от 14 мая 2012 года, протокол N 25) рассмотрен внесенный депутатами Государственной Думы П.Р. Качкаевым, А.Г. Сидякиным, Е.Л. Николаевой, В.В. Потомским, В.В. Соболевым, В.Е. Булавиновым, А.В. Руденко, членами Совета Федерации С.М. Киричуком, А.Ю. Молчановым проект федерального закона N 59728-6 "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Законопроект определяет правовые основы для создания и реализации механизмов финансирования капитального ремонта многоквартирных домов в субъектах Российской Федерации (региональных систем капитального ремонта многоквартирных домов) за счет организационного обеспечения процесса планирования такого капитального ремонта и вовлечения в его финансирование собственников помещений в многоквартирных домах.

Комитет отмечает, что законопроект направлен на единообразие применения норм действующего законодательства и недопущения нецелевого использования средств, предоставляемых на финансирование работ по проведению капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме. В связи с этим законопроектом предусмотрено внесение изменений и дополнений в Жилищный кодекс Российской Федерации (статья 1), в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статья 2), в Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (статья 3) и в Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" (статья 4).

Проектом федерального закона предусматривается введение обязательной ежемесячной платы за капитальный ремонт, уплачиваемой всеми собственниками помещений в многоквартирных домах, включая публично-правовые образования. Указанная норма конкретизирует обязанность собственников помещений в многоквартирных домах оплачивать расходы на капитальный ремонт общего имущества, которая закреплена в статье 155 Жилищного кодекса Российской Федерации. Кроме того, по мнению авторов законопроекта, данная мера позволит создать гарантированный источник финансирования расходов на осуществление капитального ремонта многоквартирных домов, а также расходов на погашение привлекаемых кредитных ресурсов, займов и уплаты процентов по ним. Однако, обращаем внимание, что выделение платы за капитальный ремонт в отдельный и самостоятельный вид платежа в составе платы за жилое помещение и коммунальные услуги для собственника помещения в многоквартирном доме не может приводить к отмене адресных субсидий для отдельных категорий граждан, имеющих низкий уровень доходов.

Законопроектом предлагается расширить полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области жилищных отношений. Так, согласно пункту 1 статьи 1 законопроекта к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации, закрепляемым в Жилищном кодексе Российской Федерации, предлагается отнести определение общих требований к организации региональных систем капитального ремонта многоквартирных домов и их методическое обеспечение. Кроме того, согласно указанной статье законопроекта, Правительство Российской Федерации должно определять порядок установления размера платы и границ платы за капитальный ремонт многоквартирных домов.

Следует отметить, что в целях повышения качества управления государственными и муниципальными финансовыми ресурсами, а также средствами собственников помещений в многоквартирных домах, целесообразно закрепить за органами государственной власти Российской Федерации полномочия по осуществлению контроля за использованием средств, аккумулируемых в рамках реализации региональных систем капитального ремонта многоквартирных домов.

В пункте 2 статьи 1 законопроекта расширяются закрепленные Жилищным кодексом Российской Федерации полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом к указанным полномочиям предлагается отнести определение порядка организации региональных систем капитального ремонта многоквартирных домов, определение минимального и максимального размера платы за капитальный ремонт. Кроме того, органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделяются полномочием по установлению порядка использования и управления средствами, сформированными за счет платы за капитальный ремонт, а также обеспечивают контроль за управлением и целевым расходованием таких финансовых ресурсов.

Вместе с тем предлагаемое законопроектом расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области жилищных отношений не устанавливает четкую взаимосвязь между аккумулированием средств, взимаемых с собственников жилья за капитальный ремонт, и осуществлением кредитования объединений собственников жилья и управляющих организаций. Кроме того, положениями законопроекта не определены права субъектов Российской Федерации по созданию специализированных организаций, к которым относятся юридические лица, уполномоченные на управление средствами собственников жилья в виде платы за капитальный ремонт в пределах субъекта Российской Федерации или муниципального образования, уполномоченных региональных гарантийных агентств по предоставлению гарантий по выделенным кредитам, а также уполномоченных организаций на осуществление доверительного управления средствами фондов капитального ремонта отдельных многоквартирных домов.

Следует также отметить, что в положениях законопроекта недостаточно четко определены элементы механизма контроля, который должны осуществлять органы государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении целевого использования финансовых ресурсов, вносимых гражданами на капитальный ремонт многоквартирных домов. Кроме того, законопроектом не определяются механизмы, которые должны предусматриваться в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации в отношении аккумулируемых средств на капитальный ремонт многоквартирных домов, с целью минимизации финансовых рисков, в том числе, связанных с инфляцией.

Статьей 3 законопроекта предлагается внести изменение в пункт 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", дополнив его подпунктом 61.1, следующего содержания: "создания и организации региональных систем капитального ремонта многоквартирных домов;".

В этой связи Комитет отмечает, что вносимые изменения в Жилищный кодекс Российской Федерации наделяют органы государственной власти субъектов Российской Федерации более широким кругом полномочий, чем предлагаемое дополнение в перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, содержащихся в пункте 2 статьи 26.3 указанного Федерального закона. При этом механизм и порядок наделения органов государственной власти субъектов Российской Федерации соответствующими полномочиями законопроектом не устанавливаются.

Также следует обратить внимание, что согласно пункту 3 статьи 1 законопроекта полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений, установленные Жилищным кодексом Российской Федерации, предлагается дополнить полномочиями по определению размера платы за капитальный ремонт и утверждению ежегодных графиков капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

Одновременно статьей 2 законопроекта предлагается дополнить часть 1 статьи 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" пунктом 4.1, расширяющим перечень вопросов местного значения поселения, и отнести к ним вопросы организации осуществления мероприятий, направленных на своевременное проведение капитального ремонта общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах. При этом пункт 5 части 1 статьи 14.1 указанного Федерального закона, в соответствии с которым органы местного самоуправления поселения имеют право на осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 года, законопроектом предлагается признать утратившим силу.

Аналогичные изменения вносятся в отношении вопросов местного значения городских округов. Так, часть 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предлагается дополнить новым пунктом 4.1, в соответствии с которым к вопросам местного значения относится организация осуществления мероприятий, направленных на своевременное проведение капитального ремонта общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах. Право органов местного самоуправления городского округа на осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 года, установленное пунктом 5 части 1 статьи 16.1 указанного Федерального закона, в соответствии с положениями законопроекта утрачивает силу.

Следует отметить, что предлагаемое дополнение положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по расширению перечня вопросов местного значения в части организации осуществления мероприятий, направленных на своевременное проведение капитального ремонта общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах нуждается в конкретизации, в целях согласования с нормами Жилищного кодекса Российской Федерации, определяющими полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений.

Комитет отмечает, что реализация закрепляемых за органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления соответствующих полномочий по созданию и организации региональных систем капитального ремонта многоквартирных домов потребует дополнительных финансовых ресурсов из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. При этом, в соответствии со статьей 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, если принимается закон либо другой нормативный правовой акт, предусматривающий увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, которые до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. Однако рассматриваемый законопроект таких норм не содержит.

Вместе с тем частью 9 статьи 1 законопроекта определено, что органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут предоставлять бюджетные средства и (или) иные специальные меры государственной (муниципальной) финансовой поддержки на капитальный ремонт многоквартирных домов в порядке и на условиях, предусмотренных соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

В этой связи Комитет обращает внимание, что законопроектом не в полной мере устанавливаются условия и порядок взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в части софинансирования мероприятий по капитальному ремонту многоквартирных домов. В частности, не определены виды финансовой помощи, которые предполагается предоставлять из бюджета одного уровня бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации. Кроме того, не раскрывается понятие иных специальных мер государственной (муниципальной) финансовой поддержки, которые предполагается реализовывать в рамках софинансирования капитального ремонта многоквартирных домов, а также не конкретизируются условия софинансирования, которые, согласно законопроекту, должны предусматриваться в федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актах.

Необходимо отметить, что с учетом перехода на комплексный ремонт многоквартирных домов средняя по Российской Федерации цена за 1 кв.м соответствующих работ по экспертным данным составит 3,1 тыс. рублей. В этом случае объем финансовых ресурсов, необходимых для ликвидации недоремонта жилищного фонда, оценивается в сумме 3,6 трлн. рублей.

Финансирование мероприятий по капитальному ремонту многоквартирных домов из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в среднесрочной перспективе будет осложнено значительными объемами дефицита таких бюджетов. Так, консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации за 2011 год исполнены с дефицитом в объеме 35,1 млрд. рублей, в том числе дефицит местных бюджетов составил 14,8 млрд. рублей. Кроме того, проведение оптимальной бюджетной политики в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях продолжает усугубляться значительными объемами их долговых обязательств, которые на 1 января 2012 года составили 1 387,7 млрд. рублей и превысили аналогичный показатель 2010 года на 121,9 млрд. рублей или на 9,6 %.

Таким образом, в среднесрочной перспективе именно средства федерального бюджета будут составлять значительную долю в финансировании региональных адресных программ по капитальному ремонту многоквартирных домов в рамках региональных систем капитального ремонта. С учетом планируемой с 1 января 2013 года отмены предоставления финансовой помощи из Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства на реализацию региональных адресных программ по капитальному ремонту многоквартирных домов, необходимо предусмотреть указанные бюджетные ассигнования бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам в проекте федерального закона "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов". Полагаем, что методика распределения указанных финансовых средств из федерального бюджета должна учитывать как отраслевые показатели, так и уровень бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления считает возможным поддержать законопроект только в случае учета указанных замечаний и предложений, и рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении.

Председатель Комитета

В.Б. Кидяев