Пояснительная записка к проекту федерального закона N 229781-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 229781-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (далее - законопроект) разработан во исполнение абзацев второго и третьего подпункта "а" и абзацев четвертого и пятого подпункта "б" пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 28 декабря 2012 г. N 1688 "О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (далее - Указ).

Законопроект разработан в целях совершенствования механизмов правовой, организационной и психолого-педагогической поддержки граждан Российской Федерации, намеревающихся усыновить (удочерить), взять под опеку (попечительство, патронат) детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее - дети, оставшиеся без попечения родителей), а также семей, воспитывающих приемных детей, упрощения процедур передачи на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство, патронат) детей, оставшихся без попечения родителей.

Законопроектом предусматривается внесение изменений в Семейный кодекс Российской Федерации в части уточнения категорий лиц, которые не могут быть усыновителями, опекунами (попечителями), а также граждан, обязанных проходить подготовку лиц, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей (далее - подготовка).

В настоящее время в соответствии со статьями 127 и 146 Семейного кодекса Российской Федерации (далее - СКРФ) исключение в части прохождения обязательной подготовки предусматривается в том числе для лиц, желающих усыновить ребенка, которые уже являются или являлись усыновителями и в отношении которых усыновление не было отменено, а также лиц, желающих взять ребенка под опеку (попечительство), которые являются или являлись опекунами (попечителями) и не были отстранены от исполнения возложенных на них обязанностей.

При этом лица, желающие взять ребенка под опеку (попечительство), которые являются или являлись усыновителями и в отношении которых усыновление не было отменено, а также лица, желающие усыновить ребенка, которые являются или являлись опекунами (попечителями) и не были отстранены от исполнения возложенных на них обязанностей, обязаны проходить подготовку.

Вместе с тем указанные граждане также имеют успешный практический опыт воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, в связи с чем законопроектом предлагается освободить их от необходимости прохождения обязательной подготовки.

Согласно пункту 1 статьи 128 СК РФ разница в возрасте между усыновителем, не состоящим в браке, и усыновляемым ребенком должна быть не менее 16 лет. По причинам, признанным судом уважительными, разница в возрасте может быть сокращена.

Законопроектом исключается требование о наличии разницы в возрасте между усыновителем, не состоящим в браке, и усыновляемым ребенком.

Предлагается возложить решение вопроса о разнице в возрасте между усыновителем, не состоящим в браке, и усыновляемым ребенком, в каждом конкретном случае на суд, который будет вправе отказать в усыновлении ребенка, если указанная разница не позволяет обеспечить ребенку полноценное физическое, психическое, духовное и нравственное развитие.

Кроме того, законопроектом вносятся изменения в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (далее - ГПК РФ) в части исключения требования о представлении в суд документа о прохождении в установленном порядке подготовки лиц, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей, которые уже являются или являлись опекунами (попечителями) детей и которые не бы ли отстранены от исполнения возложенных на них обязанностей, а также сокращения сроков подачи апелляционной жалобы на решение суда об усыновлении ребенка до 10 дней.

С 1 января 2012 г. в соответствии с Федеральным законом от 9 декабря 2010 г. N 353-ФЗ "О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации" решения суда вступают в законную силу по истечении срока на апелляционное обжалование, если они не были обжалованы. В соответствии со статьей 321 ГПК РФ апелляционная жалоба, в том числе и на решение суда об усыновлении ребенка, может быть подача в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме, если иные сроки не установлены ГПК РФ. Следовательно, решение суда об усыновлении вступает в законную силу через месяц с момента его вынесения.

Таким образом, усыновленный ребенок, находящийся в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в течение 30 дней до вступления в силу решения суда остается в этой организации, что негативно сказывается на его психологическом состоянии и затрудняет процесс его адаптации в семье усыновителей.

Для решения этой проблемы законопроектом вносится изменение в статью 274 ГПК РФ, устанавливающее срок подачи апелляционной жалобы на решение суда об усыновлении ребенка - 10 дней.

Законопроектом также вносятся изменения в Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" (далее - Федеральный закон N 48-ФЗ) - в части уточнения перечня и содержания полномочий органов опеки и попечительства субъектов Российской Федерации по оказанию содействия опекунам и попечителям, в том числе помощи опекунам и попечителям несовершеннолетних граждан в реализации и защите прав подопечных, получении услуг по социальному, медицинскому, психологическому и (или) педагогическому сопровождению.

В соответствии с пунктом 11 части 1 статьи 8 Федерального закона N 48-ФЗ к полномочиям органов опеки и попечительства относится в том числе оказание содействия опекунам и попечителям. Вместе с тем Федеральным законом N 48-ФЗ не конкретизируется содержание указанного полномочия, что вызывает определенные трудности с его реализацией органами опеки и попечительства.

Оказание содействия опекунам и попечителям предполагает в том числе оказание им комплексной помощи в реализации и защите прав несовершеннолетних подопечных в целях своевременного выявления и разрешения проблем, возникающих в процессе воспитания приемного ребенка, а также предотвращения возврата ребенка из семьи и помещения его в организацию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

С учетом практики работы органов опеки и попечительства в субъектах Российской Федерации законопроектом предлагается выделить в качестве отдельного полномочия органов опеки и попечительства оказание содействия опекунам и попечителям, в том числе в реализации и защите прав подопечных, получении услуг по социальному, медицинскому, психологическому и (или) педагогическому сопровождению.

Также законопроектом уточняется, что указанное полномочие осуществляется в порядке, утверждаемом органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом организация оказания содействия опекунам и попечителям осуществляется органами опеки и попечительства за счет и в пределах средств, которые предусматриваются на эти цели в бюджете субъекта Российской Федерации.

Статьей 12 Федерального закона N 48-ФЗ установлено право органа опеки и попечительства в случае, когда необходимо немедленно назначить опекуна или попечителя (в том числе при отобрании ребенка у родителей или лиц, их заменяющих, на основании статьи 77 СК РФ и нецелесообразности помещения ребенка в организацию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей), принять акт о временном назначении опекуна или попечителя на срок до 1 месяца. При наличии исключительных обстоятельств указанный срок может быть увеличен до 2 месяцев.

Вместе с тем, как показывает практика, окончательно решить вопрос о передаче ребенка под опеку (попечительство) либо на иную форму семейного воспитания в установленном порядке в указанные сроки не всегда возможно в связи с необходимостью сбора и оформления соответствующих документов, прохождения подготовки.

В связи с этим для предотвращения помещения ребенка в организацию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, законопроектом предлагается увеличить срок передачи ребенка, оставшегося без попечения родителей, под предварительные опеку или попечительство до 6 месяцев, с возможностью продления указанного срока до 8 месяцев.

Статьей 25 Федерального закона N 48-ФЗ установлена обязанность опекунов и попечителей ежегодно представлять в орган опеки и попечительства отчет в письменной форме за предыдущий год о хранении, использовании имущества подопечного и управлении таким имуществом (далее - отчет) с приложением документов (копий товарных чеков, квитанций об уплате налогов, страховых сумм и других платежных документов).

Существующая система отчетности опекунов или попечителей позволяет органам опеки и попечительства проанализировать ситуацию по управлению денежными средствами и имуществом граждан, находящихся под опекой или попечительством, выявить существующие проблемы в этой области, своевременно предупредить нарушения законодательства.

Вместе с тем проведенный Минобрнауки России совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации анализ практики применения статьи 25 Федерального закона "Об опеке и попечительстве" выявил, что наибольшую трудность у опекунов и попечителей вызывает необходимость ведения ежедневного учета и фиксирования расходов на каждодневные нужды подопечных (продукты питания, предметы первой необходимости, ремонт одежды и обуви, лекарства и прочие мелкие бытовые расходы) для включения их в дальнейшем в отчет и представления платежных документов либо расписок, подтверждающих произведенные расходы, что в ряде случаев сделать затруднительно. Кроме того, это отнимает у опекуна или попечителя существенное количество времени, которое возможно использовать непосредственно для развития несовершеннолетнего подопечного, его воспитания или ухода за недееспособным.

Учитывая изложенное, законопроектом предлагается внести изменения в статью 25 Федерального закона N 48-ФЗ в части исключения требования о представлении документов, подтверждающих произведенные за счет средств подопечного расходы на питание, предметы первой необходимости и прочие мелкие бытовые нужды, что избавит опекунов от необходимости ведения ежедневного учета и фиксирования расходов на каждодневные мелкие бытовые нужды, а также дополнить нормой, уточняющей, что родители (усыновители) освобождаются от необходимости представлять в орган опеки и попечительства соответствующий отчет.

Принятие проекта закона будет способствовать упрощению действующей системы отчетности опекунов и попечителей, что позволит обеспечить наиболее полное соблюдение прав и законных интересов как детей и лиц, признанных недееспособными, так и их законных представителей. Законопроектом вносятся изменения в Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" в части увеличения размера единовременного пособия при передаче ребенка на воспитание в семью.

В настоящее время согласно статье 12 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" размер единовременного пособия при передаче ребенка на воспитание в семью составляет 8 000 рублей (в 2013 году размер единовременного пособия с учетом индексации составляет 13 087,61 руб.)

Законопроектом предлагается установить, что в случае усыновления ребенка-инвалида, ребенка в возрасте старше семи лет, а также детей, являющихся братьями и сестрами, пособие выплачивается в размере 100 000 рублей на каждого такого ребенка.

Увеличение единовременного пособия направлено на стимулирование усыновления - приоритетной формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семьи.

Согласно статистическим данным в 2011 году гражданами Российской Федерации, постоянно проживающими на территории Российской Федерации, было усыновлено 7 434 ребенка, из них:

38 детей-инвалидов (0,5% от общего числа усыновленных детей);

466 детей старше 7 лет (6,2% от общего числа усыновленных детей).

Учитывая необходимость увеличения материальных затрат семьи усыновителей для обеспечения особых потребностей таких детей на первом этапе адаптации ребенка в семье усыновителей, предлагается увеличить размер единовременного пособия до 100 000 рублей.

Проведенный анализ регионального законодательства показал, что законами многих субъектов Российской Федерации предусматриваются дополнительные меры материальной поддержки в случае усыновления указанных особых категорий детей, оставшихся без попечения родителей. Так, некоторыми субъектами Российской Федерации установлено дополнительное пособие при усыновлении ребенка (Амурская область - 150 000 рублей, Сахалинская область - 530 000 рублей, Хабаровский край - 250 000 рублей, Тамбовская область - 211 000 рублей, Калининградская область - 615 000 рублей, Курганская область - 113 000 рублей).

Также все субъекты предусматривают единовременное пособие для выпускника организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которое в среднем по Российской Федерации составляет 90 000 рублей.

Законопроектом предусматривается вступление федерального закона в силу со дня его официального опубликования, за исключением статьи 4, предусматривающей увеличение размера единовременного пособия при передаче ребенка на воспитание в семью, которая вступает в силу с 1 января 2013 г.

Принятие законопроекта будет способствовать созданию условий для увеличения количества детей, оставшихся без попечения родителей, передаваемых на воспитание в семьи граждан Российской Федерации, обеспечения социальной, педагогической, медико-психологической, правовой и иной помощи семьям, желающим принять или принявшим на воспитание детей этой категории.

Принятие законопроекта потребует дополнительного финансирования из федерального бюджета в части увеличения размера единовременного пособия при передаче ребенка на воспитание в семью.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей"

Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. N 216-ФЗ "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" (далее - закон о федеральном бюджете) предусмотрено выделение в 2013 - 2015 годах средств федерального бюджета в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на выплату единовременного пособия при всех формах семейного устройства детей, лишенных родительского попечения, в объеме 3,16 млрд. рублей, в том числе в 2013 году - 0,99 млрд. рублей, в 2014 году - 1,05 млрд. рублей, в 2015 году - 1,12 млрд. рублей.

Объем средств федерального бюджета на указанные цели рассчитывался исходя из размера единовременного пособия при передаче ребенка на воспитание в семью (далее - единовременное пособие), предусмотренного статьей 12.2 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", который составляет 8 000 рублей. С 1 января 2013 г. размер единовременного пособия увеличен с учетом индексации и составляет 13 087,61 руб.

Проектом федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" предлагается установить, что в случае усыновления ребенка-инвалида, ребенка в возрасте старше семи лет, а также детей, являющихся братьями и сестрами, пособие выплачивается в размере 100 000 рублей на каждого такого ребенка.

Согласно статистическим данным в 2011 году гражданами Российской Федерации, постоянно проживающими на территории Российской Федерации, было усыновлено 7 434 ребенка, из них:

38 детей-инвалидов (0,5% от общего числа усыновленных детей);

466 детей старше 7 лет (6,2% от общего числа детей, переданных на воспитание в семьи граждан).

Статистические данные о количестве детей, устроенных на воспитание в семьи, вместе с их братьями (сестрами) отсутствуют.

По информации, содержащейся в государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей (далее - государственный банк данных о детях), на учете состоят сведения о 119 070 детях, оставшихся без попечения родителей, из них:

14 543 детях-инвалидах;

83 931 ребенке, старше 10 лет;

72 322 детях, которые имеют несовершеннолетних братьев и сестер.

В связи с этим потребуется увеличение объема средств федерального бюджета, необходимых для выплаты единовременного пособия в 2013 - 2015 годах.

Согласно прогнозным сведениям, представленным органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в течение 2013 года будет усыновлено - 3 824 детей, в 2014 году - 4 082 детей, в 2015 году 4 213 детей, относящихся к категории детей-инвалидов, детей в возрасте старше семи лет, а также братьев и сестер.

Таким образом, для обеспечения выплаты единовременного пособия в размере 100 000 рублей при усыновлении ребенка-инвалида, ребенка в возрасте старше семи лет, а также братьев и сестер в 2013 году необходимо дополнительно выделить из федерального бюджета 437 932,3 тыс. рублей, в 2014 году - 518 256,1 тыс. рублей, в 2015 году - 579 483,4 тыс. рублей. Указанные средства в федеральном бюджете будут предусмотрены при подготовке проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов", который должен быть рассмотрен Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в период весенней сессии 2013 года.

Кроме того, законопроектом уточняется перечень и содержание полномочий органов опеки и попечительства, по оказанию содействия опекунам и попечителям, в том числе оказание опекунам и попечителям несовершеннолетних граждан помощи в реализации и защите прав подопечных, получении услуг по социальному, медицинскому, психологическому и (или) педагогическому сопровождению замещающих семей (далее - по оказанию содействия опекунам (попечителям). В соответствии с подпунктом 24 пункта 2 статьи 26 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству, в том числе по оказанию содействия опекунам (попечителям), отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "подпунктом 24 пункта 2 статьи 26" следует читать "подпунктом 24.2 пункта 2 статьи 26.3"

В связи с этим, а также с учетом положений статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации уточняется, что полномочия органов опеки и попечительства по оказанию содействия опекунам (попечителям) осуществляются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации в пределах объемов средств, предусматриваемых на эти цели в бюджете субъекта Российской Федерации.

Примерная стоимость затрат по оказанию содействия одной замещающей семье в течение года в субъекте Российской Федерации составляет 2 800 рублей.

Указанная сумма складывается из следующих показателей:

расходы на заработную плату 1 специалиста, осуществляющего работу с 1 семьей по оказанию содействия опекунам (попечителям), в год (из расчета средней величины ежемесячной оплаты труда специалиста - 18 376 рублей, с учетом начисления на оплату труда 26,2%) - 278 286,14 рублей (18 376 рублей х 1,262 х 12 месяцев);

стоимость накладных расходов на транспортные расходы и услуги связи в расчете на 1 специалиста, осуществляющего деятельность по оказанию содействия опекунам (попечителям), в год - 5 000 рублей.

Количество замещающих семей, в различных субъектах Российской Федерации варьируется и составляет от нескольких десятков до 6 тысяч и более (в среднем до 5 000 семей в субъекте Российской Федерации*).

Количество семей, которым 1 специалист может оказывать содействие опекунам (попечителям), составляет не более 100.

Таким образом, для работы с 5 000 семей необходимо привлечение 50 специалистов.

Соответственно, стоимость расходов на осуществление работы по оказанию содействия опекунам (попечителям) в одном субъекте Российской Федерации в год составляет в среднем 14 млн. рублей (50 х 18 376 рублей х 12 месяцев х 1,262 + 50 х 5 000 рублей).

_____________________________

* По данным федерального государственного статистического наблюдения по форме N 103-РИК, в 2011 году в Российской Федерации численность замещающих семей составила 421 073 семьи.

Перечень
актов федерального законодательства и иных нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" потребует внесения изменений в Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. N 216-ФЗ "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов".

Изменение Федерального закона от 3 декабря 2012 г. N 216-ФЗ "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" необходимо для обеспечения выполнения федеральных полномочий по выплате единовременного пособия при передаче ребенка на воспитание в семью, размер которого изменится в случае принятия проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семьи".

Срок подготовки проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. N 216-ФЗ "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" - май 2013 г.

Ответственный исполнитель - Минфин России.

Соисполнители - Минобрнауки России, Минтруд России, Минэкономразвития России.

В случае принятия федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" потребуется подготовка проекта постановления Правительства Российский Федерации о внесении изменений в следующие акты Правительства Российской Федерации:

постановление Правительства Российской Федерации от 29 марта 2000 г. N 275 "Об утверждении Правил передачи детей на усыновление (удочерение) и осуществления контроля за условиями их жизни и воспитания в семьях усыновителей на территории Российской Федерации и Правил постановки на учет консульскими учреждениями Российской Федерации детей, являющихся гражданами Российской Федерации и усыновленных иностранными гражданами или лицами без гражданства";

постановление Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 423 "Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан".

Обоснование необходимости подготовки - приведение Правил передачи детей на усыновление (удочерение) и осуществления контроля за условиями их жизни и воспитания в семьях усыновителей на территории Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 марта 2000 г. N 275, и Правил подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями несовершеннолетних граждан либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством Российской Федерации формах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 423, в соответствие с положениями Семейного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве".

Срок подготовки - август 2013 г.

Ответственный исполнитель - Минобрнауки России;

постановление Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2010 г. N 927 "Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан".

Обоснование необходимости подготовки - приведение Правил ведения личных дел совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2010 г. N 927, в соответствии с положениями Федерального закона от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" в части изменения порядка представления отчетов опекунами о хранении, использовании имущества подопечного и управлении таким имуществом.

Срок подготовки - август 2013 г.

Ответственный исполнитель - Минтруд России.