Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 68702-6 "О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг" (в части регулирования государственных и муниципальных закупок), внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 68702-6 "О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг" (в части регулирования государственных и муниципальных закупок),
внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрел проект федерального закона N 68702-6 "О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

Законопроект определяет правовую основу формирования федеральной контрактной системы в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, принципы, этапы и круг ее участников, способы закупок и условия их применения. Его положения регулируют отношения, связанные с прогнозированием и планированием закупок, проведением процедур отбора поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд, исполнением контрактов, мониторингом, надзором, контролем и аудитом за соблюдением требований данного Федерального закона в целях обеспечения гласности и прозрачности осуществления закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок.

В законопроекте предусмотрено:

- размещение на официальном интернет-сайте для неограниченного доступа не только информации о проведении процедур, но и планов закупок, результатов аудита контракта (публикации будут подлежать все существенные действия заказчика: обоснование цены контракта, выбор процедуры закупки, изменение или расторжение контракта);

- введение института общественного контроля за государственными и муниципальными закупками;

- введение института контрактной службы заказчиков - подразделения, отвечающего за реализацию всего цикла закупок;

- изменение подхода к определению исполнителя контракта (перечень возможных процедур расширен таким образом, чтобы в зависимости от предмета закупки заказчик мог определить наиболее адекватный метод оценки предложений участников. Основной способ выбора исполнителя - открытый одноэтапный конкурс, что соответствует рекомендациям ЮНСИТРАЛ и мировой практике в целом. Электронный аукцион сохраняется только для закупок простых, типовых товаров);

- установление запрета на заключение контракта с единственным поставщиком в случае, если процедура торгов не состоялась;

- введение процедуры изменения и расторжения контракта. При этом возможность изменения или расторжения контракта должна быть обоснована заказчиком в плане закупок, оговорена в документации о закупке и в контракте;

- введение качественного аудита результатов исполнения контрактов.

Федеральная контрактная система основывается на таких принципах, как открытость (прозрачность) федеральной контрактной системы, конкуренция в федеральной контрактной системе, профессионализм заказчика, единство федеральной контрактной системы, ответственность за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и эффективность расходования бюджетных средств. Нормами законопроекта (статья 23) расширяется перечень способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). К ним будут относится открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, электронный аукцион, запрос котировок, запрос предложений, закрытые способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в случаях, указанных в статье 76 законопроекта, единственный источник. При этом в соответствии с частью 2 статьи 41 законопроекта заказчик во всех случаях должен осуществлять закупки путем проведения открытого конкурса, за исключением случаев, предусмотренных статьями 50 - 52, 64, 74, 76 и 85 этого законопроекта.

В целом, федеральная контрактная система позволит обеспечить законодательное единство всего цикла государственных и муниципальных закупок, осуществить переход к системному, многоэтапному и более гибкому регулированию данных процессов. Необходимо отметить, что законопроект "О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг" является базисным для развития новых институтов государственного и муниципального заказа, определяют основные принципы и фиксируют базовые положения формирования новой системы государственных и муниципальных закупок.

Вместе с тем законопроект содержит ряд недостатков по вопросам правового регулирования формирования федеральной контрактной системы. Его положения предусматривают принятие большого количества подзаконных нормативных правовых актов, в отсутствие которых федеральная контрактная системы не сможет функционировать или её эффективное функционирование будет существенно затруднено. В связи с этим вопросы формирования федеральной контрактной системы в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, способы закупок и условия их применения следует в значительной степени регламентировать в законопроекте. В ином случае вступление в силу законопроекта должно быть синхронизировано с принятием подзаконных нормативных правовых актов, устанавливающих новые процедуры и технологии закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. При этом в законопроекте должны быть определены сроки принятия таких правовых актов.

В законопроекте не удалось в полной мере изменить принципиальный подход к регулированию закупок - перейти от детального регулирования процедур закупок и контроля за ними к предоставлению большей свободы заказчику и возложению на него ответственности за результат осуществления закупок. Так, в нем сохраняется обязанность заказчика проводить открытые электронные аукционы в случае закупки товаров, работ, услуг, включенных в перечень, установленный Правительством Российской Федерации. В связи с этим существует вероятность того, что преимущественной формой закупок может остаться открытый электронный аукцион. В то же время, в настоящее время обязательное проведение таких аукционов в сельских поселениях в ряде случаев вызывает технические, кадровые и организационные сложности, а также такой способ размещения заказов в целом не всегда может являться достаточно эффективной процедурой (например, в сфер капитального строительства). В законопроекте также отсутствуют конкретные нормы об ответственности заказчика за недостижение результата закупки.

В статье 4 законопроекта установлены основы для функционирования института общественного контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о федеральной контрактной системе. Формирование института общественного контроля в данной сфере является актуальной и необходимой мерой в условиях участившихся случаев нецелевого расходования средств бюджета заказчиками и связанной с ними социальной напряженности в обществе. Общественным объединениям и объединениям юридических лиц, осуществляющих общественный контроль, предлагается предоставить возможность осуществлять подготовку предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации о федеральной контрактной системе. Однако данная правовая норма является рамочной и не содержит механизм и порядок, в соответствии с которым общественные объединения и объединения юридических лиц смогут реализовать указанное право.

В связи с этим представляется, что данный вопрос необходимо регламентировать в законодательстве Российской Федерации.

Нормы статьи 12 законопроекта предусматривают, что закупки для государственных нужд осуществляются в том числе для реализации мероприятий, предусмотренных государственными программами Российской Федерации, федеральными целевыми программами, другими документами стратегического и программно-целевого планирования, для обеспечения исполнения международных обязательств Российской Федерации, для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, для реализации мероприятий, предусмотренных государственными программами субъектов Российской Федерации, региональными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования субъектов Российской Федерации.

В Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 N 1101-р, предусматривается внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов местного самоуправления, а также переход к утверждению "программного" бюджета. В связи с этим непонятно, почему в законопроекте реализация мероприятий, предусмотренных программами развития муниципальных образований, муниципальными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования муниципального образования не указывается в качестве целей осуществления закупок для муниципальных нужд. Поэтому положения статьи 12 законопроекта, определяющие цели осуществления закупок, нуждаются в корректировке.

Законопроектом (статья 20) предусматривается введение нормирования в сфере закупок, то есть установление требований к приобретаемым товарам (работам, услугам), достаточных для обеспечения деятельности заказчиков. Вводимый институт нормирования является важнейшей мерой предотвращения нецелевых закупок, а также закупок товаров, работ и услуг с избыточными потребительскими свойствами и предметов роскоши.

Согласно нормам статьи 20 законопроекта требования к приобретаемым товарам, работам, услугам должны устанавливаться правовыми актами государственных органов и органов местного самоуправления о нормировании закупок товаров, работ, услуг. При этом в законопроекте также указано, что заказчики при осуществлении закупок товаров, работ и услуг для обеспечения собственной деятельности обязаны соблюдать требования, предусмотренные в указанных правовых актах.

Таким образом, в процессе нормирования государственные органы и органы местного самоуправления, являющиеся одновременно государственными и муниципальными заказчиками, сами будут устанавливать требования, которыми будут руководствоваться при осуществлении ими закупок. При этом законопроектом (часть 4 статьи 20) предусмотрено право, а не обязанность Правительства Российской Федерации определить требования к порядку разработки, принятия и содержанию правовых актов о нормировании закупок товаров, работ, услуг и достаточные требования к отдельным видам товаров, работ и услуг. Полагаем, что данный механизм нормирования в сфере закупок предоставляет возможность заказчику устанавливать требования к приобретаемым товарам (работам, услугам), а также осуществлять их оценку на основании субъективных подходов. На наш взгляд данные вопросы должны быть регламентированы Правительством Российской Федерации в обязательном порядке.

Согласно части 3 статьи 25 законопроекта уполномоченные на осуществление процедур определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) органы субъектов Российской Федерации вправе осуществлять функции уполномоченных органов муниципальных образований по проведению процедур определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) на основании соответствующих соглашений между субъектами Российской Федерации и находящимися на их территории муниципальными образованиями. Вместе с тем, согласно нормам Конституции Российской Федерации (статьи 12, 130 и 132) полномочия органов местного самоуправления должны осуществляться самостоятельно населением или органами местного самоуправления и их передача органам государственной власти, в том числе на основе соглашений не допускается. В связи с этим в законопроекте необходимо предусмотреть, что функции уполномоченных органов муниципальных образований по проведению процедур определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) могут быть переданы на основании соглашений, заключенных только между органами местного самоуправления муниципальных образований разных типов (поселений и муниципальных районов).

Для выполнения функций по планированию и осуществлению закупок заказчики, совокупный объем закупок которых в соответствии с планом-графиком превышает сто миллионов рублей, в статье 36 законопроекта предусматривается создание специального структурного подразделения - контрактной службы. В то же время правовое положение данного структурного подразделения нуждается в конкретизации, поскольку неясно должно ли оно входить в состав какого-либо органа власти, организации или функционировать самостоятельно.

В статье 74 законопроекта под проведением запроса предложений понимается способ проведения процедур определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором информация о потребностях в товарах (работах, услугах) для нужд заказчиков сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении запроса предложений и документации о проведении запроса предложений. При этом победителем признается участник, представивший окончательную оферту, которая наилучшим образом удовлетворяет потребностям заказчика в товарах (работах, услугах).

Заказчику будет предоставлено право проводить закупки с помощью запроса предложений в случае, если ранее проведенные заказчиком процедуры закупок признаны несостоявшимися в соответствии с положениями данного Федерального закона и заказчик пришел к обоснованному выводу, что повторное проведение процедур закупок с учетом срочности закупок нецелесообразно. В то же время указанная процедура применения заказчиком данного права недостаточно четко регламентирована в законопроекте и не исключает субъективных подходов при решении вопроса о проведении закупки с помощью запроса предложений. Полагаем, что в данных нормах законопроекта следует четко определить критерии определения срочности закупок, а также исключить недостаточно четко проработанные нормы о возможности проведения запроса предложений в случае, если заказчик пришел к обоснованному выводу о нецелесообразности повторного проведения процедуры.

Следует отметить, что согласно положениям законопроекта заказчик наделен большим количеством прав по расторжению контракта в одностороннем порядке. Применение некоторых из предусмотренных законопроектом условий расторжения контракта может быть основано на субъективной оценке заказчиком процесса исполнения контракта, поскольку такие условия не содержат четких критериев по их реализации. Например, в соответствии с данным законопроектом (часть 5 и пункт 3 части 6 статьи 87 законопроекта) контракт может быть расторгнут заказчиком в одностороннем порядке в случае, если исполнитель оказывает услугу таким образом, что окончание ее к сроку, предусмотренному контрактом, становится явно невозможным, либо в ходе оказания услуги стало очевидно, что она не будет оказана надлежащим образом в срок, установленный контрактом (если это было предусмотрено документацией об осуществлении закупки, извещением о проведении запроса котировок). Объективность и однозначность применения такого основания расторжение контракта по инициативе заказчика вызывают сомнения.

Согласно статье 90 законопроекта аудит осуществляется Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации, образуемыми законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и контрольно-счетными органами муниципальных образований, образуемыми представительными органами муниципальных образований, а также другими органами, уполномоченными на то законодательством Российской Федерации. Вместе с тем необходимо учитывать, что исходя из системного толкования положений Федеральных законов от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" не является обязательным включение в структуру органов местного самоуправления муниципального образования контрольно-счетного органа. В частности, функции по осуществлению внешнего финансового контроля могут выполнять структурные подразделения представительных органов муниципальных образований. В связи с этим в законопроекте необходимо предусмотреть, что аудит в сфере закупок для муниципальных нужд может осуществляться другими органами, уполномоченными на то не только законодательством Российской Федерации, но и уставами муниципальных образований и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления поддерживает концепцию законопроекта при условии учета указанных замечаний и предложений.