Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству по проекту федерального закона N 68702-6 "О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг" - внесен Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству
по проекту федерального закона N 68702-6 "О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг"
- внесен Правительством Российской Федерации

 

Досье на проект федерального закона

 

Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству рассмотрел проект федерального закона N 68702-6 "О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг", внесенный Правительством Российской Федерации (далее - законопроект, проект, проект федерального закона, проект федеральной контрактной системы), и отмечает следующее.

Рассматриваемый проект федерального закона разработан во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 28 марта 2011 г. N Пр-772 о необходимости разработки и внесения законопроектов, направленных на комплексное совершенствование законодательства в сфере государственных и муниципальных закупок и формирование федеральной контрактной системы, а также утверждение организационной структуры управления федеральной контрактной системы.

Согласно пояснительной записке целью законопроекта является существенное повышение качества обеспечения государственных и муниципальных нужд за счет реализации системного подхода к формированию, размещению и исполнению государственных и муниципальных контрактов, обеспечение прозрачности всего цикла закупок от планирования до приемки и анализа конкретных результатов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Важной новеллой проекта федеральной контрактной системы является внедрение системы прогнозирования и планирования закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Прогнозирование и планирование закупок согласно предложенным нормам состоит в разработке и реализации сводного прогноза закупок, в соответствии с которым заказчиком, исходя из мероприятий государственных программ, федеральных целевых программ и иных документов, формируется трехлетний план закупок, содержащий описание объекта закупок, объем денежных средств для планируемых закупок, а также сроки их проведения. На основании указанных планов закупок формируются планы-графики, содержащие перечень закупок на очередной финансовый год.

Проектом федеральной контрактной системы вводятся новые способы осуществления закупок, позволяющие учитывать особенности отдельных видов закупаемой продукции, а также рыночную конъюнктуру - двухэтапный конкурс, конкурс с ограниченным участием и запрос предложений.

Законопроект предусматривает меры, направленные на совершенствование порядка формирования начальной (максимальной) цены государственных и муниципальных контрактов, одного из самых проблемных этапов при осуществлении государственного заказа. Положениями статьи 22 проекта федерального закона предусмотрены восемь методов определения начальной (максимальной) цены расчетным способом в зависимости от характера и условий проведения закупки, а также процедуры контроля формирования стартовых цен и меры ответственности за нарушение требований к определению начальных (максимальных) цен контрактов. Важнейшим нововведением законопроекта является возможность отклонения заявок участников торгов с демпинговой ценой (статья 35 проекта).

В рамках настоящего проекта трансформируется и совершенствуется институт заказчика (уполномоченного органа). Для выполнения функций по планированию и осуществлению закупок при совокупном объеме закупки более 100 миллионов рублей предусмотрено создание новых структурных подразделений - контрактных служб. В случае если совокупный объем закупок заказчика в соответствии с Планом-графиком не превышает 100 миллионов рублей, при отсутствии у заказчика контрактной службы заказчиком назначается должностное лицо, ответственное за осуществление конкретной закупки и исполнение такого контракта - контрактный управляющий.

Указанные подразделения отвечают за реализацию всего цикла закупок - от составления Плана закупки до рассмотрения дел по обжалованию результатов проведенных процедур определения поставщиков, подрядчиков, исполнителей и ведения претензионной работы. При этом проектом устанавливаются требования к квалификации, образованию, опыту работы сотрудников контрактной службы.

Законопроект увеличивает размер ответственности заказчика в пределах осуществляемых им полномочий. Согласно настоящему проекту заказчик несет дисциплинарную ответственность, вплоть до увольнения, за нарушение требований к определению начальных (максимальных) цен контрактов, а также за ненадлежащие реализацию Планов закупок и Планов-графиков и осуществление закупок и недостижение предусмотренных ими результатов.

Проектом предусмотрен комплекс мер, реализуемых после заключения контракта и обеспечивающих достижение результатов контракта. Одним из наиболее важных нововведений проекта является установление обязанности заказчика провести экспертизу результатов контракта (его отдельных этапов) на предмет их соответствия условиям контракта, возможность создания приемочной комиссии, определение состава лиц, участвующих в процедурах приемки выполненных работ/оказанных услуг.

В законопроекте определен перечень случаев, при которых возможно изменение условий государственного контракта, а также регламентирована процедура одностороннего расторжения контракта заказчиком.

Отдельный блок законопроекта регламентирует механизмы контроля, мониторинга и аудита государственных и муниципальных контрактов.

Мониторинг государственных и муниципальных контрактов предусматривает сбор, обобщение, систематизацию и анализ информации о ходе и итогах реализации Планов закупок и Планов-графиков. Предметом мониторинга определены степень достижения ожидаемых результатов сведений Планов закупок и Планов-графиков, данных об использовании бюджетных ассигнований, предусмотренных Планами закупок и Планами-графиками, данные об осуществлении закупок, включая результаты, полученные по итогам исполнения контрактов.

Законопроектом устанавливаются меры по надзору и контролю соблюдения законодательства Российской Федерации о федеральной контрактной системе, главными из которых определены плановые и внеплановые проверки участников размещения государственного заказа Определены органы аудита, проводящие анализ обоснованности прогнозирования и планирования закупок, реализуемости и эффективности их осуществления, влияния результатов закупок на достижение целей государственных программ Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, федеральных и региональных целевых программ, других документов стратегического и программно-целевого планирования.

По мнению Комитета, заслуживает безусловной поддержки предлагаемый законопроектом комплексный подход к формированию, осуществлению государственных и муниципальных закупок и исполнению государственного контракта. Законопроектом регламентирован весь закупочный цикл: планирование и прогнозирование государственных и муниципальных нужд, формирование и размещение заказа, исполнение контрактов и приемка контрактных результатов, мониторинг, аудит, надзор и контроль (в том числе, общественный) за соблюдением устанавливаемых требований.

Вместе с тем по данному проекту федерального закона имеется ряд замечаний и предложений.

1. Законопроект предусматривает принятие большого количества подзаконных нормативных правовых актов, необходимых для функционирования федеральной контрактной системы (например, требования к порядку разработки и принятия правовых актов о  нормировании в сфере закупок, дополнительные требования к содержанию указанных правовых актов и обеспечению их исполнения, а также достаточные требования к отдельным видам товаров (работ, услуг), порядок оценки заявок (предложений) участников процедур определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), в том числе предельные величины значимости каждого критерия, порядок разработки типовых контрактов, а также случаи и условия их применения и т.д.).

Учитывая вышеизложенное, представляется затруднительным оценить правовые последствия принятия законопроекта, поскольку большинство имеющих наиболее актуальных вопросов, в том числе выбор способа закупки, будут решаться исходя из содержания подзаконных актов.

По мнению Комитета, представляется целесообразным максимально полно урегулировать данные вопросы непосредственно в законопроекте.

2. Нуждается в доработке понятийный аппарат законопроекта (статья 3).

Так, представляется не совсем корректным применять термин "федеральная контрактная система" в отношении мероприятий, направленных на обеспечение государственных нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд.

Также представляется не вполне обоснованным включать в понятие "государственный и муниципальный контракт" гражданско-правовые договоры, заключаемые бюджетным учреждением.

Пункт 9 статьи 3 законопроекта относит к документальным отчетам формируемые заказчиками, государственными органами и органами местного самоуправления сведения и данные, предусмотренные законопроектом, для размещения в единой информационной системе. Исходя из предложенной редакции к отчетам будут относится и планы закупок и извещение о проведении закупки, что представляется не совсем верным.

В законопроекте отсутствует краеугольное понятие для осуществления закупочной деятельности - "государственные и муниципальные нужды".

По мнению Комитета в дополнительном обсуждении также нуждается вопрос о замене широко используемого в различных федеральных законах понятие "размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" на термин "закупочная деятельность".

3. Статьей 12 законопроекта сформулированы цели осуществления закупок. При этом указанные цели сводятся к обеспечению выполнения государственных функций и полномочий государственных органов, органов местного самоуправления, казенных учреждений.

При этом, по мнению Комитета, целями закупочной деятельности, должно быть не просто обеспечение выполнения указанных функций и полномочий, но и требования к качеству такого выполнения - закупка качественных товаров, работ, услуг в установленные сроки по оптимальной цене.

Также необходимо отметить, что пункт 2 указанной статьи законопроекта не учитывает, что муниципальными заказчиками закупочная деятельность также осуществляется в целях решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

4. В статье 14 законопроекта определены основные полномочия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в федеральной контрактной системе. Вместе с тем, указанные полномочия в соответствующих статьях законопроекта, устанавливающих требования к порядку формирования и ведения планов и планов-графиков закупок, обоснованию и нормированию закупок, а также контролю в сфере закупок, не закреплены за исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, что не позволит определить, какие вопросы могут регулироваться актами, принимаемыми указанными органами. В этой связи предлагается в целях соблюдения принципов разграничения полномочий между публично-правовыми образованиями наделить высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, местные администрации муниципальных образований полномочиями по правовому регулированию вопросов планирования закупок, исполнения контрактов и контроля за их исполнением, отнесенных законодательством Российской Федерации к их компетенции, и закрепить указанные полномочия в соответствующих статьях законопроекта.

5. Статьей 15 законопроекта предусматривается, что бюджетные учреждения осуществляют закупки в соответствии с законопроектом только в рамках выполнения государственного или муниципального задания, заключенных ими государственных или муниципальных контрактов, а также за счет предоставленных таким учреждениям бюджетных инвестиций.

В иных случаях закупочная деятельность бюджетных учреждений должна осуществляться в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 года N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".

Таким образом, в отношении бюджетных учреждений вводится различное правовое регулирование осуществления закупок в зависимости от источника их финансирования.

Кроме того, указанный Федеральный закон N 223-ФЗ в настоящее время не регулирует отношения, связанные с закупочной деятельностью бюджетных учреждений.

По мнению Комитета, предложенный подход, предусматривающий различное регулирование одной и той же деятельности в зависимости от источника финансирования представляется нецелесообразным и приведет к многочисленным проблемам в правоприменительной практике.

6. Главой 2 (статьи 16-19) настоящего проекта устанавливается система прогнозирования и планирования закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Базисным в указанной системе выступает сводный прогноз, составляемый на основании прогнозов закупок товаров, работ и услуг, необходимых для реализации государственных программ Российской Федерации, программ субъектов Российской Федерации, иных документов программно-целевого характера, содержащих указания на необходимые для их реализации ресурсы, в том числе обобщенную информацию о прогнозируемых закупках товаров, работ и услуг.

На основе данного прогноза и мероприятий государственных программ Российской Федерации, целевых программ, планов и программ развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований заказчиками формируются Планы закупок на три года и планы-графики на очередной финансовый год, являющиеся основанием для осуществления закупок товаров, работ и услуг. Необходимо отметить, что проектом предусмотрено размещение в единой информационной системе информации обо всех стадиях планирования.

Следует отметить, что внедрение системы информационного открытого процесса прогнозирования и планирования позволит хозяйствующим субъектам заблаговременно планировать участие в торгах, готовить более качественные и проработанные предложения по исполнению контрактов и увеличит количество участников при проведении процедур торгов. Также внедрение данной системы позволит упорядочить деятельность заказчиков при организации закупок и планирования своей деятельности.

При этом в законопроекте предусмотрено исключение представления открытой информации - для сведений, составляющих государственную тайну, и информации ограниченного доступа.

По мнению Комитета, учитывая, что одним из основных принципов новой системы государственного заказа является принцип открытости и обеспечения свободного доступа к информации, требует дополнительных разъяснений и правовой регламентации термина "информация ограниченного доступа" и указания в данном законопроекте критериев ее определения.

По мнению Комитета, нуждается в корректировке статья 5 законопроекта, регламентирующая информационное обеспечение федеральной контрактной системы, в части положения об информационном взаимодействии Единой информационной системы с иными информационными системами только в случаях, установленных законопроектом, поскольку данная формулировка может привести к невозможности интеграции информации закупочного и бюджетного процессов, а также бухгалтерского учета, либо потребуют неоднократного дублирования указанной информации.

Кроме того, согласно части 1 статьи 36 законопроекта для выполнения функций по планированию и осуществлению закупок заказчики, совокупный объем закупок которых в соответствии с планом-графиком превышает сто миллионов рублей, создают специальные структурные подразделения (далее - контрактные службы).

Учитывая, что в соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 36 законопроекта контрактная служба разрабатывает план-график, подготавливает изменения для внесения в план-график, размещает план-график и внесенные в него изменения в единой информационной системе, неясно, как разрабатывается первый план-график, на основании которого должна быть создана контрактная служба заказчика.

7. В статье 20 законопроекта предусмотрены принципы нормирования в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Данное нововведение предполагает установление требований к приобретаемым товарам, работам, услугам (количеству и качеству, потребительским свойствам и иным характеристикам), достаточных для обеспечения деятельности заказчиков и обеспечения государственных и муниципальных нужд.

По мнению Комитета, институт нормирования является эффективной мерой предотвращения нецелевых закупок, а также закупок товаров, работ и услуг с избыточными потребительскими свойствами и предметов роскоши.

Однако предложенная редакция правовых положений о нормировании вызывает сомнения в эффективности их применения на практике. Согласно тексту проекта требования к приобретаемым товарам, работам, услугам устанавливаются правовыми актами государственных органов и органов местного самоуправления о нормировании закупок товаров, работ, услуг. При этом в положениях о нормировании указано, что заказчики при осуществлении закупок товаров, работ и услуг для обеспечения собственной деятельности обязаны соблюдать требования, предусмотренные в указанных правовых актах.

Таким образом, в процессе нормирования государственные органы и органы местного самоуправления, являющиеся одновременно государственными и муниципальными заказчиками, сами устанавливают требования, которыми будут руководствоваться при осуществлении ими закупок. Представляется, что данный механизм нормирования сопряжен с рисками не только субъективной оценки заказчиком необходимых требований, но и с риском установления недобросовестным заказчиком таких требований, под которые могут попадать товары, работы и услуги с избыточными потребительскими свойствами и предметы роскоши.

При этом законопроектом предусмотрено право, а не обязанность Правительства Российской Федерации определить требования к порядку разработки, принятия и содержанию правовых актов о нормировании закупок товаров, работ, услуг и достаточные требования к отдельным видам товаров, работ, и услуг. Кроме того, следует отметить что категории "избыточные потребительские свойства" и "предмет роскоши" и критерии отнесения предметов к предметам роскоши и потребительских свойств товаров к избыточным не определены в редакции Гражданского кодекса РФ и в проекте федерального закона о внесении изменений в Гражданский кодекс РФ.

Учитывая изложенное, по мнению Комитета, во избежание субъективного подхода при реализации принципов нормирования в процессе осуществлении закупки и контроля за ее проведением следует предусмотреть в статье 20 или в статье 3 настоящего проекта правовые положения, определяющие данные категории.

8. Статьей 22 законопроекта регулируются методы определения начальной (максимальной) цены контракта. При этом, по мнению Комитета, спорным является установление приоритета в выборе заказчиком метода индексации (то есть индексация цены аналогичных товаров, работ, услуг, закупленных в предыдущем периоде) по сравнению с запросным методом (когда цена определяется по результатам изучения ценовых предложений на рынке). В таком случае при закупке в предыдущем периоде товаров по завышенным ценам, индексация таких цен не будет способствовать определению оптимальной цены в текущем периоде. Кроме того, метод индексации не позволяет учитывать изменения на рынке соответствующих товаров, работ, услуг.

9. Часть 5 статьи 31 законопроекта определяет, что следует понимать под произведениями литературы и искусства для целей законопроекта.

Следует отметить, что произведения литературы и искусства входят в предмет регулирования гражданского законодательства и являются объектами авторских прав.

Таким образом, указанная норма части 5 статьи 31 законопроекта требует доработки в части установления не перечня отдельных произведений, которые признаются произведениями литературы и искусства, а перечня отдельных видов произведений литературы и искусства, в отношении которых могут быть заключены контракты в соответствии с законопроектом.

10. Статьей 30 законопроекта предусматриваются требования к участникам процедур определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). При этом сохраняется положение, что участником только декларируется его соответствие большинству устанавливаемых требований (непроведение ликвидации или банкротства, неприостановление деятельности, отсутствие задолженности по налогам, отсутствие у руководителя судимости за совершение преступлений, связанных с профессиональной деятельностью или предоставлением заведомо ложных или недостоверных сведений).

Таким образом, сохранится существующая в настоящее время проблема проверки заказчиком соответствия участника установленным требованиям.

Согласно законопроекту Правительство Российской Федерации вправе устанавливать для отдельных видов товаров (работ, услуг), закупаемых путем проведения конкурса, дополнительных квалификационных требований (наличие финансовых ресурсов, оборудования, опыта, трудовых ресурсов). При этом следует обратить внимание, что законом не устанавливается указанная мера как обязанность Правительства определить данный перечень.

По мнению Комитета, установление дополнительных квалификационных требований не имеет такого значения при проведении конкурса, как при осуществлении закупок иными способами, так как соответствие участников конкурсной процедуры требуемому уровню опыта, наличия производственных мощностей, технологического оборудования, финансовых и трудовых ресурсов предусмотрено законопроектом на этапе оценок конкурсных заявок.

Вместе с тем представляется необходимым предусмотреть возможность установления Правительством Российской Федерации дополнительных требований независимо от способа осуществления закупок.

Учитывая изложенное, считаем целесообразным сохранить действующий правовой механизм, установленный в части 2.2 статьи 11 Федерального закона N 94-ФЗ, предусматривающий, что Правительство Российской Федерации вправе установить дополнительные квалификационные требования только при размещении заказов на поставки отдельных видов товаров, работ, услуг, независимо от способа размещения заказа.

Следует отметить, что частью 2 статьи 26 законопроекта предусматривается, что в случаях, предусмотренных законом, заказчик может принять решение об ограничении участия в процедуре определения поставщиков с обоснованием причин такого ограничения. При этом из законопроекта однозначно не понятно, идет речь об ограничениях в части квалификационных требований, определенных Правительством Российской Федерации, или заказчик вправе устанавливать какие-либо иные ограничения. Таким образом, указанные положения законопроекта должны быть уточнены.

Также, частью 5 статьи 100 проекта установлено, что до утверждения дополнительных квалификационных требований к исполнителю контракта заказчик вправе устанавливать требование к участникам процедур определения поставщика, подрядчика, исполнителя о наличии у них за последние пять лет, предшествующие дате окончания срока подачи заявок на участие в конкурсе, опыта поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг по аналогичному контракту.

По мнению Комитета, использование термина "аналогичный контракт" создает правовую неопределенность, так как в положениях законопроекта отсутствуют критерии, позволяющие заказчику соотнести различные контракты и сделать вывод об их однородности. Считаем необходимым сформулировать требование о наличии опыта исполнителя таким образом, чтобы учитывался опыт исполнения контракта с аналогичным предметом договора, сопоставимым по технологической сложности и стоимости исполнения, причем вне зависимости от правового статуса ранее исполненного договора (государственный контракт, гражданско-правовой договор).

Для предотвращения возможной ситуации, когда в связи с указанными требованиями об опыте исполнения контрактов с аналогичным предметом предприятия не имеют возможности участвовать в проведении государственных закупок, необходимо включить в данный раздел законопроекта положение об исключении данного требования в отношении групп компаний, объединенных в консорциумы.

11. Статьей 35 настоящего законопроекта вводятся антидемпинговые меры, в частности предусматривается, что в случае снижения потенциальным участником своего предложения более чем на 25% от начальной цены, он должен будет предоставить дополнительные расчеты и обоснования такого снижения. В случае если деятельность участника торгов относится к саморегулируемым отраслям экономики, то необходимо получить заключение саморегулируемой организации. При этом в любом случае при снижении цены более чем на 25% устанавливается повышенная ставка обеспечения исполнения контракта в размере более 30% от его суммы. В целях защиты государственного заказа на проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских, технологических работ от организаций, сферы процедур отбора исполнителей государственного от участников размещения заказов, не обладающих научными кадрами надлежащей квалификации и качественной материально-технической базой законопроект вводит процедуру отклонения заявки на участие в данных торгах, содержащие предложение о цене контракта на двадцать пять или более процентов ниже начальной (максимальной) цены контракта, независимо от наличия в них обоснования цены.

При этом следует отметить, что нормы о демпинге, предложенные законопроектом, не применимы при осуществлении закупок при помощи аукциона, так как заявки на участие в аукционе не содержат предложений о цене контракта. Учитывая, что фактически преимущественной формой закупки в рамках правовых положений законопроекта остается электронный аукцион, считаем необходимым рассмотреть возможности внедрения антидемпинговых мер при проведении торгов указанным способом.

Кроме того, в части требования представить заключение саморегулируемой организации, подтверждающее возможность выполнения работ по предложенной в заявке цене, в случае, если контракт предполагает выполнение работ, которое допускается только при наличии выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким работам, целесообразно отметить следующее. Такая мера требует дополнительного обсуждения, так как возлагает на саморегулируемые организации обязанности, которые напрямую не связаны с достижением целей саморегулирования, установленных статьей 55.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Кроме того, не ясно, в какой форме и в каком порядке такое заключение должно выдаваться.

12. Следует обратить внимание на отсутствие в настоящем проекте положений, определяющих механизм и специфику размещения заказа для отдельных видов товаров, работ, услуг.

Так, например, исключены предусмотренные Федеральным законом N94-ФЗ правовые положения, регламентирующие особенности размещения заказа на оказание финансовых услуг, контракта на энергосервис.

В законопроекте просто предусмотрено право заказчика заключать контракт на поставку технических средств реабилитации инвалидов, создание нескольких произведений литературы и искусства, выполнение НИОКР, оказание услуг в сфере образования, услуг по санаторно-курортному лечению и оздоровлению, услуг по организации отдыха детей и их оздоровлению с несколькими участниками, если это предусмотрено документацией о закупках. В настоящее время особенности размещения заказа по начальной (максимальной) цене единицы работы, услуги детально предусмотрены Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 94-ФЗ).

Существенным пробелом в предложенной редакции законопроекта является отсутствие закрепления в нем особенности закупок работ по строительству и реконструкции объектов капитального строительства.

При этом следует отметить, что одним из основных недостатков действующей системы размещения заказа является преимущественный выбор аукциона как способа торгов при размещении заказов на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, в том числе автомобильных работ, при котором к исполнению государственного заказа в большом количестве случаев привлекаются недобросовестные поставщики и подрядчики, компании, которые в связи с отсутствием квалификации и необходимых производственных мощностей не способны качественно исполнить свои обязательства.

Однако, по мнению Комитета, в предложенной редакции не решена проблема определения конкурса как приоритетного способа проведения торгов при размещении заказов на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства.

В соответствии с частью 2 статьи 51 проекта федерального закона предусмотрено, что заказчик обязан применять процедуру электронного аукциона в случае, если осуществляются закупки товаров, работ, услуг, включенных в перечень, установленный Правительством Российской Федерации. Следует отметить, что данная формулировка не позволяет гарантировано утверждать, что в указанный перечень не попадут отдельные виды строительных работ, в том числе работы, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства. Кроме того в указанной части законопроекта предусмотрено право заказчика проводить электронный аукцион при закупках товаров, работ, услуг, не включенных в данный перечень.

13. В статье 31 законопроекта определено право заказчика устанавливать критерии оценки заявок (предложений) участников процедур определения поставщиков, подрядчиков, исполнителей, такие как:

1) цена контракта;

2) расходы на эксплуатацию и ремонт товара, на использование результатов работ (значимость данного критерия не может быть больше, чем значимость цены контракта);

3) качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупок;

4) квалификация участников.

При этом, по мнению Комитета, в указанный перечень критериев целесообразно включить предусмотренные Федеральным законом N 94-ФЗ специфичные критерии оценки заявок при проведении закупок создания произведения литературы или искусства, исполнения (как результата интеллектуальной деятельности), на финансирование проката или показа национального фильма, на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ:

- художественная и культурная значимость произведения литературы или искусства, исполнения, национального фильма, создание которых либо финансирование проката или показа которого является предметом контракта;

- качественные характеристики произведения литературы или искусства, качество исполнения.

Также, по мнению Комитета, требует дополнительного обсуждения исключение в законопроекте правовой нормы Федерального закона N 94-ФЗ, в соответствии которой установлено требование, что значимость критериев "качество товара", "квалификация участника" - не может превышать 20% (в отдельных случаях - 45%).

14. По мнению Комитета, следует доработать положения законопроекта, регламентирующие способы осуществления государственных и муниципальных закупок.

Конкурс с ограниченным участием согласно проекту используется в случаях, когда товары (услуги, работы) по причине их высокосложного или специализированного характера способны поставить или выполнить только ограниченное число поставщиков (исполнителей, подрядчиков). Указанный способ включает в себя предварительную квалификацию участников, позволяющую отсеять недобросовестных или некомпетентных поставщиков или перекупщиков контрактов. При этом в целях недопущения неправильного или необоснованного выбора заказчиком такого способа законопроект предусматривает, что перечень таких случаев устанавливает Правительство Российской Федерации, причем не допускается отнесение к таким товарам (услугам, работам) простых товаров (услуг, работ), для которых в соответствии с законодательством установлены стандартные показатели и требования.

При этом считаем необходимым включить в настоящий проект положения о порядке проведения торгов в случае, если участник признан единственным прошедшим предквалификационный отбор; в предложенной редакции проекта данный случай не регламентирован.

В части регламентации процедуры проведения торгов с помощью электронного аукциона следует отметить противоречия в положениях статьи 41 и 52 законопроекта. Так, частью 2 статьи 41 законопроекта предусмотрено, что заказчик во всех случаях осуществляет закупки путем проведения открытого конкурса, за исключением предусмотренных статьями 50 - 52, 64, 74, 76 и 85 настоящего Федерального закона. В то же время часть 2 статьи 52 законопроекта предусматривает право заказчика осуществлять путем проведения электронного аукциона закупки любых товаров, работ, услуг, в том числе не включенных в перечень, установленный Правительством Российской Федерации.

Также следует обратить внимание на положения части 1 статьи 40 законопроекта, которыми устанавливается, что при проведении электронного аукциона денежные средства, перечисленные участником процедуры закупок в качестве обеспечения заявки на счет в федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем правоприменительные функции по кассовому обслуживанию бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. При этом указанная норма не содержит правового механизма отслеживания данным органом наличия у участника средств на счете и их блокировки, учитывая, что заявки на участие в электронном аукционе поступают на электронную площадку и оператор электронной площадки согласно части 7 статьи 53 проекта должен обеспечить конфиденциальность сведений об участнике электронного аукциона.

Комитет отмечает необходимость доработки института запроса предложений как способа проведения государственных и муниципальных закупок. В частности представляется недостаточно раскрытой и обоснованной установленная законопроектом возможность проведения запроса предложений в случае признания процедуры закупок несостоявшимися, если заказчик пришел к обоснованному выводу, что повторное проведение процедур закупок с учетом срочности закупок нецелесообразно. В данной части законопроекта следует четко определить критерии отнесения конкурсной процедуры к срочной, а также убрать тезис о возможности проведения запроса предложений в случае, если заказчик пришел к обоснованному выводу о нецелесообразности повторного проведения процедуры.

Не совсем обоснованным представляется объединения в один параграф 3.1. главы 3 вопросов осуществления заявок путем проведения конкурсов и аукционов.

Конкурсы и аукционы являются самостоятельными и независимыми способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и не могут быть урегулированы в рамках одного параграфа.

Кроме того, законопроектом предусмотрен только один вид аукциона (за исключением закрытого аукциона, являющегося закрытым способом определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и урегулировано в отдельном параграфе законопроекта) - электронный аукцион. Следовательно, в рамках параграфа 3.1. главы 3 законопроекта целесообразно упоминать только электронные аукционы, а не аукционы в целом

15. Статьей 85 данного законопроекта предусмотрены правовые положения о размещении заказа у единственного источника. По мнению Комитета, сохранение данного способа осуществления государственных закупок представляется целесообразным, поскольку в приведенном исчерпывающем перечне случаев учитывается необходимость обеспечения оперативного размещения заказа в случаях, связанных с необходимостью осуществления работ или оказания услуг в целях предотвращения чрезвычайных ситуаций, ликвидации их последствий, предотвращения угрозы жизни и здоровья, а также специфика предметов заказа в различных сферах (военно-промышленном комплексе, в сфере культуры, образования, искусства и т.д.).

При этом считаем необходимым доработать пункт 3 части 1 статьи 85, устанавливаемый возможность закупки у единственного источника - у поставщика (подрядчика, исполнителя), определенного указом или распоряжением Президента Российской Федерации или нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации. Следует отметить, что формулировка правовой нормы в отношении указанного случая не позволяет определить условия и случаи, при которых допускается размещение заказа у единственного источника и тем самым может привести к ограничению конкуренции и созданию преференций отдельным хозяйствующими субъектам.

Следует также отметить, что в настоящее время Правительство Российской Федерации вправе определить единственного поставщика только в установленных решениями или поручениями Президента Российской Федерации случаях.

Законопроектом не учтен также случай размещения заказа у единственного поставщика в случае привлечения адвоката к оказанию гражданам юридической помощи бесплатно в соответствии с Федеральным законом "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации", который в настоящее время выведен из-под сферы действия Федерального закона N 94-ФЗ.

16. Статьей 33 законопроекта предусмотрено, что в случаях, установленных Правительством РФ, допускается указывать в контракте не конкретную цену, а формулу цены. При этом законопроект не содержит положений о том, как в данном случае определяется начальная (максимальная) цена контракта, торги проводятся в отношении всех или отдельных элементов, входящих в данную формулу.

17. По мнению Комитета, настоящим законопроектом устанавливается неравная ответственность у заказчика и исполнителя за просрочку обязательства, предусмотренного контрактом.

В случае просрочки исполнения заказчиком обязательства, предусмотренного контрактом, заказчик выплачивает другой стороне неустойку в размере одной трехсотой действующей на день уплаты неустойки (штрафа, пеней) ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации от цены контракта (пункт 4 статьи 33 проекта). При этом в случае просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства предусмотрена выплата поставщиком в размере не менее одной трехсотой действующей на день уплаты неустойки (штрафа, пеней) ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации от цены контракта.

В связи с ужесточением норм в части контроля исполнения контракта представляется целесообразным уравнять вышеуказанную меру ответственности сторон контракта.

18. Законопроект по аналогии с Федеральным законом N 94-ФЗ предусматривает возможность обжалования действий заказчика, уполномоченного органа, членов комиссии, оператора электронной площадки в административном порядке. При этом из законопроекта однозначно не следует, может ли контролирующий орган аннулировать результаты торгов.

В случае, если предполагается такое полномочие контролирующего органа, Комитет отмечает необходимость установления исчерпывающего перечня оснований для принятия такого решения.

19. В пояснительной записке к законопроекту указано, что проектом федерального закона предусмотрено положение о создании общественного совета по контролю за государственными закупками, наделенного конкретного полномочиями, вплоть до включения членов совета в конкурсные комиссии заказчиков. Однако текстом законопроекта указанный институт не предусмотрен.

При этом статьей 4 законопроекта предусмотрено право общественных объединений и объединений юридических лиц, осуществляющих общественный контроль, подготавливать предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации о федеральной контрактной системе. Однако данная правовая норма является рамочной и не содержит механизм и порядок, в соответствии с которым общественные объединения смогут реализовать свое право. Функционирование института общественного контроля в рамках данного проекта сводится к правам общественных объединений обращаться в надзорные, контрольные, правоохранительные, судебные органы с жалобами на неправомерные действия заказчика и осуществлять запросы информации об осуществлении закупок и ходе исполнения контрактов в органы власти, то есть тем правам, которые уже предусмотрены конституционным законодательством Российской Федерации.

По мнению Комитета, формирование института общественного контроля в сфере государственного заказа является необходимой мерой в условиях участившихся случаев нецелевого расходования средств бюджета заказчиками и связанной с ними социальной напряженности в обществе.

Следует отметить, что правовые нормы об общественном контроле, предложенные проектом федеральной контрактной системы, не учитывают важность указанных целей и необходимость участия общественных объединений на всех этапах формирования, размещения и исполнения государственного заказа.

Учитывая вышеизложенное, Комитет поддерживает законопроект при условии его существенной доработки с учетом указанных замечаний и предложений.

 

Председатель Комитета

А.Ю. Русских