Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по промышленности по проекту федерального закона N 68702-6 "О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по промышленности
по проекту федерального закона N 68702-6 "О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг"

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев проект федерального закона N 68702-6 "О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг", внесенный Правительством Российской Федерации, Комитет Государственной Думы по промышленности отмечает.

1. Целью законопроекта является повышение качества правового регулирования отношений, связанных с прогнозированием и планированием закупок, проведением процедур отбора поставщиков (исполнителей, подрядчиков) для обеспечения государственных и муниципальных нужд, исполнением контрактов, мониторингом, надзором, контролем и аудитом по вопросам предмета регулирования законопроекта.

Законопроект направлен на обеспечение гласности и прозрачности осуществления закупок и предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок.

2. Законопроект содержит ряд правовых новелл, к основным из которых можно отнести:

2.1. Обеспечение открытого доступа к информации о планах закупок и результатах аудита контрактов. Информация, содержащаяся в единой информационной системе, предоставляется бесплатно путем размещения на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

2.2. Введение института общественного контроля (для граждан и организаций) за государственными закупками.

2.3. Использование широкой вариативности способов определения поставщиков (исполнителей, подрядчиков) для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом дополнительных требований к участникам процедур закупок и методов определения начальной (максимальной) цены контракта.

2.4. Введение процедуры отклонения заявок с демпинговой ценой, обязывающей участника при представлении заявки, содержащей предложение о цене контракта на двадцать пять или более процентов ниже начальной (максимальной) цены контракта, представить соответствующие расчеты.

2.5. Введение аудита результатов исполнения контрактов с целью анализа обоснованности прогнозирования и планирования закупок, реализуемости и эффективности осуществления закупок, влияния результатов закупок на достижение целей соответствующих программ.

3. Необходимо отметить, что законопроект существенно расширил возможности заказчика по выбору способов размещения заказов на высокотехнологичную инновационную продукцию при осуществлении закупок. Заказчик вправе использовать следующие способы:

- конкурс с ограниченным участием;

- двухэтапный конкурс;

- закрытый конкурс с ограниченным участием;

- закрытый двухэтапный конкурс.

Выбор заказчиком оптимального способа определения поставщиков (исполнителей, подрядчиков) позволяет обеспечить (сохранить) необходимую конкуренцию среди участников процедур закупок и достичь максимальной эффективности осуществления закупок.

Кроме этого, в законопроекте предусмотрено 8 расчетных методов определения заказчиком начальной (максимальной) цены контракта, способствующих объективному учету особенностей ценообразования для различных видов товаров (работ, услуг) с учетом многообразия источников информации о ценах.

4. Вместе с тем, анализ законопроекта позволяет отметить, что он не лишен недостатков, к основным из которых можно отнести:

4.1. В законопроекте на концептуальном уровне заложена правовая коллизия, в части предмета регулирования, с нормами законопроекта N 31990-6 "О государственном оборонном заказе" (принятом Государственной Думой в первом чтении), что требует уточнения отдельных положений законопроекта "О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг".

Концепцией законопроекта "О государственном оборонном заказе" предусмотрено, что данный законопроект устанавливает правовые основы государственного регулирования отношений, связанных с формированием, особенностями размещения и исполнением государственного оборонного заказа, а положения федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, касающиеся предмета его регулирования, применяются в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону.

Вместе с тем, концепция законопроекта "О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг" предусматривает регулирование отношений, связанных с прогнозированием и планированием закупок, проведением процедур отбора поставщиков для обеспечения государственных и муниципальных нужд, исполнением контрактов, мониторингом, надзором, контролем и аудитом, и только особенности регулирования данных отношений в части, касающейся государственного оборонного заказа, а также государственного материального резерва, регулируются федеральными законами "О государственном оборонном заказе" и "О государственном материальном резерве".

В связи с этим, целесообразно уточнить часть 4 статьи 1 законопроекта "О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг" и определить, что область его регулирования охватывает отношения в сфере формирования, размещения, исполнения государственного оборонного заказа, а также формирования, размещения, хранения, использования, пополнения, освежения запасов государственного резерва в части, не урегулированной федеральными законами "О государственном оборонном заказе" и "О государственном материальном резерве".

4.2. В статье 3 законопроекта введено понятие "федеральная контрактная система", как "совокупность мероприятий правового, организационного и экономического характера, направленных _", некорректное с точки зрения общепринятого определения понятия "система", подразумевающей "совокупность взаимосвязанных мероприятий _", а также не учитывающее права, обязанности и ответственность субъектов правоотношений. В связи с этим, целесообразно уточнить данное понятие.

4.3. В статье 11 законопроекта целесообразно учесть, что органы государственной власти, органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления и казенные учреждения при прогнозировании, планировании и осуществлении закупок должны исходить не только из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд, но и из повышения эффективности расходования бюджетных средств.

Следует отметить, что применение статей 17 - 21 законопроекта о планировании, нормировании закупок, контроле за эффективностью закупок и об осуществлении мониторинга процессов может привести к правовой коллизии с нормами бюджетного законодательства Российской Федерации в части интеграции процедур закупок с бюджетным процессом и требует внесения соответствующих поправок в бюджетное законодательство.

4.4. В статье 22 законопроекта одним из расчетных методов определения начальной (максимальной) цены контракта является метод одной цены, согласно которому цена контракта определяется по цене, установленной организацией, являющейся единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком) товаров, либо обладающей исключительным правом на товар.

Очевидно, в данных условиях при отсутствии конкурентной среды метод одной цены не может обеспечить объективность и обоснованность определения начальной цены контракта. В связи с этим, применение данной нормы требует дополнительного обсуждения.

4.5. В статье 23 законопроекта указано, что заказчик выбирает способ определения поставщиков (исполнителей, подрядчиков) исходя из необходимости обеспечить конкуренцию среди участников процедур закупок и не совершать действия, влекущего необоснованное сокращение числа участников процедур определения поставщиков (исполнителей, подрядчиков).

Однако, в законопроекте отсутствует порядок и условия выбора заказчиком оптимального способа определения поставщика, что может привести к снижению эффективности конкурсного размещения государственного или муниципального заказа.

4.6. В статье 29 законопроекта закреплена обязанность заказчика осуществлять закупки у субъектов малого предпринимательства в размере не менее чем десять процентов общего годового объема закупок, за исключением случаев осуществления закупок для нужд обороны страны и безопасности государства, при этом начальная (максимальная) цена контракта не должна превышать пятнадцати миллионов рублей.

Целесообразно дополнить перечень исключений данной статьи закупками для государственных нужд в области использования атомной энергии в мирных и оборонных целях, поскольку для производства данной продукции требуются специальные производственные мощности, оборудование, трудовые и финансовые ресурсы, которые в большинстве случаев не могут быть обеспечены субъектами малого предпринимательства.

4.7. В статье 35 законопроекта введена норма, обязывающая комиссию по осуществлению закупок отклонять заявки на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ независимо от наличия в них обоснования цены, если они содержат предложения о цене контракта на двадцать пять или более процентов ниже его начальной (максимальной) цены.

Данная норма требует уточнения, так как практика заключения контрактов показывает на возможность существенного снижения цены без ущерба для качества проводимых научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ и связана с некорректным определением начальной цены контракта заказчиком и текущими показателями состояния экономики государства. Представляется целесообразным в целях предотвращения демпинга внести в законопроект норму, устанавливающую увеличенный размер финансового обеспечения при существенном снижении исполнителем цены контракта.

4.8. В тексте законопроекта при изложении порядка выбора поставщика (исполнителя, подрядчика), заключения контракта и его исполнения используется без раскрытия содержания понятие "обстоятельства непреодолимой силы". Наличие "обстоятельств непреодолимой силы" предполагает снятие финансовой и административной ответственности с заказчика и поставщика (исполнителя, подрядчика) при совершении ими определенных действий.

В связи с важностью и ответственностью принимаемых заказчиком и поставщиком (исполнителем, подрядчиком) решений в процессе выполнения заданий, предусмотренных контрактом, необходимо уточнить содержательную часть понятия "обстоятельства непреодолимой силы".

4.9. В статье 85 законопроекта введена правовая новелла, обязывающая заказчика проводить экспертизу представленных исполнителем результатов исполнения контракта (его отдельных этапов) на предмет их соответствия условиям контракта, а в случае закупки российских вооружения и военной техники, которые не имеют российских аналогов и производство которых осуществляется единственным поставщиком (исполнителем), привлекать к проведению экспертизы экспертов и экспертные организации.

Вместе с тем, в тексте законопроекта отсутствуют нормы, раскрывающие: порядок учета заказчиком результатов (рекомендаций) экспертизы, источник финансирования проведения экспертизы, а также минимально необходимое количество экспертных оценок для одного контракта, сроки и порядок их проведения.

В связи с этим данная правовая новелла требует дополнительного обсуждения.

4.10. В статьях 91 и 92 предусмотрено создание федерального органа государственной власти, уполномоченного на осуществление надзора за соблюдением законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о федеральной контрактной системе и исполнительных органов государственной власти (исполнительно-распорядительных и иных органов муниципальных образований), уполномоченных на осуществление контроля за соблюдением законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о федеральной контрактной системе.

При этом установленные в статье 92 контрольные полномочия дублируют надзорные полномочия, определенные в статье 91 законопроекта.

Кроме того, отдельные полномочия по контролю являются полномочиями органов государственного и муниципального финансового контроля, урегулированных бюджетным законодательством.

В этой связи необходимо пересмотреть положения, касающиеся организации контроля и надзора в сфере закупок, устранить дублирование контрольных и надзорных функций, исключить полномочия по осуществлению государственного и муниципального финансового контроля.

4.11. Название главы 5 предполагает раскрытие содержания процедур обжалования и досудебного разрешения споров, возникающих в сфере федеральной контрактной системы.

Вместе с тем, в статьях данной главы речь идет исключительно о процедуре обжалования действий (бездействия) заказчика, комиссий по осуществлению закупок и их членов, должностного лица контрактной службы заказчика, контрактного управляющего и оператора электронной площадки.

При этом обжалование действий (бездействия) заказчика не является препятствием для обжалования участником процедур закупок, общественными объединениями и объединениями юридических лиц таких действий (бездействия) в судебном порядке.

С другой стороны, практика досудебного урегулирования споров предполагает процедуру, когда действия (бездействия) заказчика, комиссий по осуществлению закупок и их членов, должностного лица контрактной службы заказчика, контрактного управляющего и оператора электронной площадки могут быть обжалованы в судебном порядке только после обжалования этого решения в соответствующем уполномоченном надзорном (контрольном) органе.

В связи с этим необходимо уточнить главу 5 законопроекта в части введения процедуры досудебного разрешения споров, возникающих в сфере федеральной контрактной системы.

5. Комитет Государственной Думы по промышленности считает, что законопроект в целом позволяет урегулировать вопросы прогнозирования и планирования закупок, проведения процедур отбора поставщиков (исполнителей, подрядчиков) для обеспечения государственных и муниципальных нужд, исполнения контрактов, мониторинга, надзора, контроля и аудита, а вводимые правовые новеллы, способствуют повышению эффективности расходования бюджетных средств. Вместе с тем, к законопроекту имеется ряд важных замечаний, изложенных выше и требующих учета в процессе подготовки его к рассмотрению во втором чтении.

Учитывая изложенное, Комитет Государственной Думы по промышленности поддерживает концепцию законопроекта и рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении.