Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по энергетике по проекту федерального закона N 82041-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования тарифного регулирования в сфере электроснабжения, теплоснабжения, газоснабжения, водоснабжения и водоотведения" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по энергетике
по проекту федерального закона N 82041-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования тарифного регулирования в сфере электроснабжения, теплоснабжения, газоснабжения, водоснабжения и водоотведения"

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по энергетике, рассмотрев проект федерального закона N 82041-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования тарифного регулирования в сфере электроснабжения, теплоснабжения, газоснабжения, водоснабжения и водоотведения" в части вопросов, касающихся ведения Комитета, отмечает следующее.

Предлагаемые законопроектом изменения направлены на дальнейшее развитие институтов долгосрочного регулирования в отраслях жилищно-коммунального хозяйства - установление предельных индексов изменений тарифов, тарифов на товары и услуги (в сферах деятельности организации коммунального комплекса и энергетики, где их установление предусмотрено законодательством Российской Федерации) на срок не менее трех и не более пяти лет.

Законопроектом предусматривается наделение Правительства Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по установлению порядка возмещения за счет средств бюджета Российской Федерации или средств бюджета субъекта Российской Федерации недополученных доходов, причиненных организациям коммунального комплекса и энергетики, в случае принятия решений об изменении установленных тарифов и (или) параметров долгосрочного регулирования. В целях создания единого механизма расчета размера возмещения недополученных доходов организаций независимо от уровня бюджета, порядка определения размера и правила такого возмещения устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Отмечая актуальность и важность концепции законопроекта, необходимо указать, что по указанным нормам возникает ряд вопросов.

Долгосрочные тарифы служат механизмом обеспечения инвестиционных программ организаций и средства, полученные таким путем не являются, строго говоря, доходами организаций. Пересмотр величины долгосрочных тарифов является вторичным по отношению к изменению инвестиционной программы. Законопроектом не указывается, сопровождается ли пересмотр тарифов пересмотром программы. Если тарифы пересматриваются одновременно с пересмотром инвестиционной программы, то возмещения не требуется. Если же тарифы пересматриваются с сохранением инвестиционной программы, то получаемые организациями средства бюджетов являются не возмещением, а инвестициями.

В электроэнергетике электрическая энергия продается на оптовом и розничном рынках электроэнергии по свободным ценам и регулируемые тарифы для населения и приравненных к ним группам потребителей формируются по другим механизмам, в связи с чем введение предусмотренной законопроектом нормы возмещения доходов из бюджетов нарушит действующую систему регулирования тарифов на электроэнергию для населения.

Если корректировка долгосрочных тарифов организаций регулируемых видов деятельности (переход к долгосрочным тарифам происходит последние два-три года) будет настолько распространена, что потребуется определение единого механизма расчета размера возмещения недополученных доходов организаций независимо от уровня бюджета, то представляется нецелесообразным исключение во всех регулируемых законопроектом видах деятельности (электроэнергетика, теплоснабжение, водоснабжение и водоотведение, вывоз бытовых отходов) возможности ежегодного установления тарифов.

В теплоснабжении распределение объемов производства тепловой энергии между теплоснабжающими организациями меняется ежегодно в связи с актуализацией схемы теплоснабжения населенного пункта. В соответствии с этим ежегодно меняется себестоимость тепловой энергии, получаемой потребителем. Неясно, какой смысл имеет установление в этом случае исключительно долгосрочных тарифов.

Кроме того, законопроектом предлагается установить возможность принятия населением поселения, городского округа на местном референдуме решения об установлении тарифов на уровне, превышающем предельный индекс (предельный уровень тарифов). При этом решение органа регулирования не потребует согласования с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия в сфере государственного регулирования тарифов.

В целях создания единой системы регулирования вопросов обеспечения надежности и качества предоставляемых коммунальных услуг, законопроектом предусмотрено наделение Правительства Российской Федерации полномочиями по утверждению стандартов (критериев) надежности, качества и энергетической эффективности таких услуг в указанных сферах регулирования.

В действующем законодательстве имеются понятия национальные стандарты и стандарты организаций. Имеющиеся в тексте законопроекта словосочетание "минимальные значения стандартов (показателей) надежности и качества" (статья 5 законопроекта) свидетельствует, что авторы придают термину "стандарт" иное значение.

Вопросы надежности и безопасности регулируются не стандартами, а техническими регламентами. Разработка Правительством Российской Федерации "стандартов (показателей) надежности и качества услуг по передаче электрической энергии, стандартов (показателей) надежности и качества услуг по поставке газа потребителям, стандартов (показателей) надежности и качества услуг по передаче тепловой энергии, теплоносителя" до принятия соответствующих технических регламентов представляется несвоевременной мерой. Изменения, вносимые законопроектом в Федеральный закон N 184-ФЗ "О техническом регулировании", представляются недостаточными.

Законопроектом предусматривается осуществление мониторинга разработки и утверждения схем теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения в составе программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципальных образований, выполнения инвестиционных программ организаций, методики определения показателей техническо-экономического состояния систем теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, включая показатели физического износа, энергетической эффективности, а также порядка осуществления мониторинга таких стандартов (показателей) надежности и качества.

Неясно, что понимают авторы в данном случае под термином "мониторинг" и как этот термин соотносится с понятием государственного надзора (контроля).

Предусмотренное законопроектом положение о передаче органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочий по установлению тарифов на услуги по транспортировке газа и передачи его конечным потребителям вступает в противоречие с законодательством о естественных монополиях, которым предусматривается, что транспортировка газа по трубопроводам, в том числе, по газораспределительным трубопроводам, относится к естественно-монопольным видам деятельности.

В соответствии со статьей 21 Федерального закона N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" (далее - ФЗ "О газоснабжении") государственное регулирование тарифов на указанные услуги осуществляет федеральный орган исполнительной власти в области регулирования тарифов (ФСТ России).

Исходя из нормы указанной статьи согласно постановлению Правительства РФ от 29 декабря 2000 г. N 1021 в составе регулируемой государством оптовой цены для конечных потребителей на федеральном уровне устанавливается также плата за снабженческо-сбытовые услуги.

Согласно статье 8 Федерального закона "О газоснабжении" принципы формирования цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке по газотранспортным и газораспределительным сетям входят в компетенцию Правительства Российской Федерации.

В случае передачи на региональный уровень установления указанных тарифов неизбежно возникнет противоречивость в подходах к их определению, искажение поясной (региональной) дифференциации оптовых цен на газ, установленных на федеральном уровне и, в конечном итоге к разнобою в уровне цен на газ для конечных потребителей.

Необходимо учесть, что в соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации федеральные энергетические системы отнесены к ведению Российской Федерации. Согласно статье 5 закона ФЗ "О газоснабжении" одной из федеральных энергетических систем является совокупность систем газоснабжения: Единой системы газоснабжения, региональных систем газоснабжения, газораспределительных систем и независимых организаций.

В настоящее время применительно к газоснабжению параметры изменения регулируемых тарифов на услуги по транспортировке газа, в том числе по срокам введения их в действие, определяются Правительством Российской Федерации.

Уровень действующих тарифов не обеспечивает обоснованной инвестиционной потребности и нормы доходности на капитал.

Необходимо также учесть, что в условиях сложившейся и перспективной нестабильности налогового режима и параметров ценообразования на газ, при которых ежегодно осуществляется масштабное повышение налоговой нагрузки возникают существенные риски формирования на ближайшую и более длительную перспективу реальных инвестиционных программ и бюджета.

Учитывая изложенное, полагаем, что в настоящее время нет объективных экономических предпосылок для формирования цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на долгосрочный период.

Установление фиксированных тарифов на эти услуги на срок не менее трех лет на практике приведет к консервации сложившейся ситуации с нестабильным финансированием мероприятий, направленных на поддержание газотранспортных сетей на надлежащем уровне и к блокированию их реконструкции и развитию.

Учитывая вышеизложенное, Комитет по энергетике считает, что проект федерального закона N 82041-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования тарифного регулирования в сфере электроснабжения, теплоснабжения, газоснабжения, водоснабжения и водоотведения" нуждается в значительной доработке его концепции (до рассмотрения в первом чтении), предусматривающей исключение положений об электро- и газоснабжении.

Председатель Комитета

И.Д. Грачёв