Стандарты государственных и муниципальных услуг: проблемные аспекты (К.Г. Чагин, "Руководитель бюджетной организации", N 6, июнь 2012 г.)

Стандарты государственных и муниципальных услуг: проблемные аспекты

В предыдущем номере была опубликована статья, открывшая цикл публикаций, посвященных теме применения стандартов государственных и муниципальных услуг в деятельности бюджетных учреждений, выполняющих государственные и муниципальные задания*(1). В этом материале речь пойдет о практических проблемах, возникающих в ходе разработки и применения таких стандартов.

Недостатки существующих стандартов государственных и муниципальных услуг и их причины

Двумя главными недостатками существующих стандартов государственных и муниципальных услуг можно назвать нечеткость и размытость содержащихся в них формулировок, а также их неполноту. Например, в стандарте может говориться о том, что услуги должны оказываться "с надлежащим качеством" или использованием оборудования, "отвечающего установленным требованиям". В стандартах может отсутствовать информация о тех условиях предоставления услуг, которые на первый взгляд могут казаться незначительными, но на самом деле являются важными для потребителей услуг. Например, вряд ли можно поспорить с тем, что, читая стандарт оказания определенной стационарной услуги, потребитель захочет узнать, должен ли он пользоваться своим постельным бельем или ему предоставят его в той или иной комплектации.

Эти недостатки ведут к тому, что стандарты, по сути, не могут выполнять те функции, которые они призваны выполнять (см. статью в предыдущем номере). Нечеткий и неполный стандарт не может ни предъявлять конкретных требований к уровню оказания услуги, ни выступать в роли содержательной основы для расчета стоимости услуги.

Даже разобраться в том, соблюдается ли фактически такой стандарт, сделанный по принципу "все должно быть хорошо и ничего не должно быть плохо", или не соблюдается, а если не соблюдается, то в какой степени, может быть затруднительно.

Особый интерес представляет анализ причин сложившейся ситуации. Конечно же, имеет место и обычная недостаточная методическая компетенция разработчиков стандартов, однако есть и более глубокие и системные причины.

Во-первых, при создании стандартов нередко просто-напросто не учитываются те функции, которые должен выполнять стандарт (см. статью в предыдущем номере), а сам стандарт делается по принципу "лишь бы было" - иными словами, стандарт делается не под какие-то конкретные функции, а "под наличие", "лишь бы было". Очевидно, что если не стремиться к тому, чтобы стандарт мог выступать содержательной основой для расчета стоимости услуги, то не будет даже попыток определить и включить в него ту информацию, которая для этого необходима.

Во-вторых, отказ от четкого стандарта в пользу "размытого" может происходить сознательно, ввиду того что четкий стандарт "обнажает" проблему дифференциации в уровне оказания одной и той же услуги в различных учреждениях региона или муниципалитета, а "размытый" позволяет обеспечить его "выполнение" в любых учреждениях. Когда степень этой дифференциации очень заметна, а ресурсов на ее устранение нет, с четким стандартом соответствующий орган власти просто не знает, что делать: существующую проблему такой стандарт "вытянет наружу", в связи с этим могут появиться претензии к самому органу власти, а проблема останется неразрешенной. Нельзя не отметить то, что четкий стандарт, обозначивший заметную дифференциацию между учреждениями, может оставить органу власти лишь один выход для решения проблемы - повышение уровня оказания услуги в "отстающих" учреждениях, не дотягивающих до требований стандарта, за счет снижения этого уровня в "развитых" учреждениях, где требования стандарта "перевыполняются". Но, конечно, такое решение может быть весьма болезненным, поскольку оно реализует принцип "чтобы дать кому-то необходимое, нужно отобрать у кого-то излишнее". В некоторых таких случаях органы власти идут по пути создания стандартов услуги нескольких уровней - например, стандартов обычного и повышенного качества, относя первые к основной массе учреждений-"середнячков", а вторые - к учреждениям-"флагманам". Однако такой подход все равно является определенным лукавством, консервирующим неравный доступ населения к одной и той же услуге в разных учреждениях. Более правильным вариантом действий в данной ситуации было бы, не снижая степени четкости стандарта, снизить его требования до фактически существующего минимального уровня или до уровня, обеспечить который позволяют доступные ресурсы.

Проблемные факторы, влияющие на внедрение и применение стандартов государственных и муниципальных услуг

При принятии решения о разработке стандарта той или иной государственной или муниципальной услуги нередко возникает вопрос, в какой степени в стандарте должно быть установлено соответствие условий оказания услуги уже существующим требованиям. В частности, речь идет о санитарных правилах и нормах (СанПиН), которые предъявляют требования к оказанию услуг в стационарных условиях. Как известно, эти требования достаточно строги, и далеко не во всех государственных и муниципальных учреждениях они соблюдаются в силу недостаточных возможностей региональных и муниципальных бюджетов, например требование о минимальной площади помещения на одного проживающего в стационаре клиента и т.д.

Несоответствие фактической ситуации в учреждениях этим требованиям часто становится причиной претензий и санкций со стороны надзорных органов. Поэтому вопрос, какое значение параметра оказания услуги записывать в стандарт - фактически достижимое, но не соответствующее требованиям СанПиН, или соответствующее этим требованиям, но не достижимое на практике, оказывается вполне обоснованным.

При решении этого вопроса надо учитывать следующее. Во-первых, если записать в стандарт нереалистичное значение параметра, установленное СанПиН, нарушать придется не один, а два нормативных правовых документа - федеральный СанПиН и свой (региональный или муниципальный) стандарт оказания государственной или муниципальной услуги. Во-вторых, если записать в стандарт достижимое реалистичное значение, разбираться с претензиями контролирующих органов по поводу несоблюдения требований СанПиН все равно придется - ситуация здесь не ухудшится и не улучшится. Однако в этом случае стандарт будет гарантировать потребителю именно то, что он может ожидать, поэтому этот вариант может считаться предпочтительнее.

Конечно же, значение параметра нужно прописывать в формате "не менее" (например: "Площадь жилой комнаты не менее 6 кв. м на одного проживающего"), чтобы указать, что фактически это значение в каких-то учреждениях может быть и больше при соответствии требованиям СанПиН.

Другим проблемным фактором является вопрос, в какой степени стандарты государственных и муниципальных услуг должны соответствовать национальным стандартам. В частности, автор сталкивался с этой проблемой при разработке региональных стандартов социального обслуживания. В этой сфере существует целый набор национальных стандартов различных видов социального обслуживания, в которых, в свою очередь, содержится перечень социальных услуг.

Однако то, как структурированы и сформулированы эти услуги, отличается логическим несовершенством и потому затрудняет их стандартизацию: какие-то услуги сформулированы очень детально, а какие-то - очень широко*(2), имеет место дублирование услуг и логическое включение одной услуги в другую*(3), какие-то услуги логически являются операциями по оказанию других услуг*(4) и т.д. По этой причине при разработке стандарта того или иного вида социального обслуживания целесообразно ориентироваться на другой, более логичный и последовательный, перечень услуг.

Однако региональные органы социальной защиты населения зачастую не идут на это, а следуют перечню национального стандарта из-за того, что мнение об обязательности применения положений национальных стандартов высказывают посещающие регионы представители федеральных надзорных органов. Однако согласно федеральному законодательству применение национальных стандартов в сфере социального обслуживания является добровольным, а сами стандарты имеют рекомендательный характер*(5). Следует отметить, что причиной логического несовершенства перечня социальных услуг в национальных стандартах и их неудобности для стандартизации является опять же то, что при создании таких стандартов вопрос, как будет использоваться этот перечень (и, в частности, как он может использоваться для дальнейшей стандартизации услуг) не был в зоне внимания.

От редакции

В одном из следующих номеров в продолжение рассматриваемой темы стандартов государственных и муниципальных услуг будет опубликована статья, в которой пойдет речь о методике разработки стандартов и подходах по их внедрению.

К.Г. Чагин,

руководитель проектов сектора "Социальная политика

и общественные коммуникации" Института экономики города (Москва)

"Руководитель бюджетной организации", N 6, июнь 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См. статью К.Г. Чагина "Стандарты государственных и муниципальных услуг", N 5, 2012.

*(2) Например, одна услуга называется "Получение по доверенности пенсий, пособий, других социальных выплат", а другая - "Помощь в оформлении документов" (п. 4.6.16 и 4.6.3 Национального стандарта "Социальное обслуживание населения. Основные виды социальных услуг. ГОСТ Р 52143-2003", утвержденного Постановлением Госстандарта РФ от 24.11.2003 N 327-ст (далее - ГОСТ Р 52143-2003)).

*(3) Например, услуга "Оказание или содействие в оказании клиентам учреждений медицинской помощи в объеме базовой программы обязательного медицинского страхования граждан РФ, целевых и территориальных программ ОМС в государственных и муниципальных лечебно-профилактических учреждениях" по сути включает в себя другую отдельную услугу - "Госпитализация клиентов стационарных учреждений социального обслуживания в лечебно-профилактические учреждения" (п. 4.2.2 и 4.2.8 ГОСТ Р 52143-2003).

*(4) Например, услуга "Предоставление транспорта при необходимости перевоза клиентов стационарных учреждений социального обслуживания в учреждения для лечения, обучения, участия в культурных мероприятиях" логически входит в состав такой услуги, как "Содействие в получении бесплатной зубопротезной, протезно-ортопедической и слухопротезной помощи", ведь предоставление транспорта для поездки в стоматологическую поликлинику тоже можно назвать содействием (п. 4.1.8 и 4.2.9 ГОСТ Р 52143-2003).

*(5) Часть 2 ст. 15 и ч. 3 ст. 4 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ"О техническом регулировании".