Ротация как способ борьбы с коррупцией и перспективы ее применения на военной службе (И.В. Душкин, "Право в Вооруженных Силах", N 4, апрель 2012 г.)

Ротация как способ борьбы с коррупцией и перспективы ее применения на военной службе

Перед тем как приступить к рассмотрению возможности применения ротации на военной службе, автор статьи полагает целесообразным разобраться с понятийным аппаратом и уяснить, что же такое ротация.

Слово "ротация" в том виде, в котором его используют в русском языке, происходит от латинского термина "rotalio", что в переводе означает "круговорот". В соответствии с "Современным толковым словарем русского языка" ротация - это последовательное постепенное перемещение элементов какой-либо структуры с места на место, членов какого-либо коллектива с должности на должность*(1).

Далее в статье попробуем разобраться в изменениях законодательства, связанных с ротацией государственных гражданских служащих, перспективах и возможностях применения ротации на военной службе.

Ротация является одним из способов противодействия коррупции на государственной службе, это утверждение в последнее время неоднократно слышал не только каждый государственный служащий, но и практически каждый гражданин Российской Федерации.

Поэтапное усиление мер борьбы с коррупцией в Российской Федерации привело к необходимости законодательного закрепления ротации на государственной гражданской службе, при этом законодатель при подготовке соответствующего законопроекта не только предусмотрел изменения, определяющие правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, но и достаточно подробно и мотивированно внедрил ротацию в правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации.

Законопроект "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной гражданской службе" был подписан Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым 6 декабря 2011 г. под номером N 395-ФЗ.

В целях правового обеспечения функционирования института ротации государственных служащих ст. 11 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ дополнена положениями, согласно которым ротация государственных служащих обеспечивает формирование кадрового состава государственной службы, а особенности, порядок ее проведения и перечень должностей, по которым предусматривается ротация государственных служащих, определяются федеральными законами о видах государственной службы.

Наиболее регламентированным видом государственной службы в настоящее время является государственная гражданская служба Российской Федерации, порядок и условия прохождения которой установлены Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ.

Даже при внесении изменений в вышеупомянутые федеральные законы в пояснительной записке к вышеназванному законопроекту указывалось, что на начальном этапе введения в практику механизма ротации сначала необходимо внести изменения в Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации", предусмотрев при этом ротацию с должностей гражданской службы категории "руководители".

По мнению автора настоящей статьи, внесенные изменения в вышеуказанные федеральные законы, вступающие в силу с 1 января 2013 г., позволят в какой-то степени предотвращать коррупционные проявления со стороны государственных служащих при замещении ими должности сроком от трех до пяти лет.

В соответствии со ст. 60.1 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" ротация гражданских служащих проводится в целях повышения эффективности гражданской службы и противодействия коррупции путем их назначения на иные должности гражданской службы в том же или в другом государственном органе.

В вышеназванном Законе установлены цели ротации, сроки и порядок ее проведения, право гражданского служащего отказаться от замещения должности в порядке ротации при наличии причин, препятствующих ее замещению, и обязанность представителя нанимателя в данном случае предложить иную должность гражданской службы.

Перечни должностей федеральной гражданской службы, по которым предусматривается ротация федеральных гражданских служащих, будут утверждаться соответственно руководителями федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, и руководителями федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, по согласованию с соответствующими федеральными министрами.

Ротация на федеральной гражданской службе будет осуществляться в обязательном порядке в отношении лиц, замещающих должности категории "руководители" в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольные и надзорные функции.

Ротация по иным должностям федеральной гражданской службы, включенным в Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы, может проводиться по утвержденным Президентом Российской Федерации перечням должностей федеральной гражданской службы, сформированным на основе предложений федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, и по утвержденным Правительством Российской Федерации перечням должностей федеральной гражданской службы, сформированным на основе предложений федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации.

Одним из нововведений рассматриваемого Федерального закона стало нормативное установление предельного перечня причин, по которым гражданский служащий может отказаться от замещения им должности гражданской службы в порядке ротации.

К таким причинам законодатель отнес следующие обстоятельства:

- наличие заболевания, в связи с которым замещение должности гражданской службы в порядке ротации противопоказано по состоянию здоровья гражданского служащего в соответствии с медицинским заключением;

- невозможность проживания членов семьи гражданского служащего (супруга, супруги, несовершеннолетних детей, детей старше 18 лет, ставших инвалидами до достижения ими возраста 18 лет, детей в возрасте до 23 лет, обучающихся в образовательных учреждениях по очной форме обучения, родителей, лиц, находящихся на иждивении гражданского служащего и проживающих совместно с ним) в местности, куда гражданский служащий назначается в порядке ротации, в соответствии с заключением федерального учреждения медико-социальной экспертизы или медицинским заключением.

Кроме того, в случае отказа от предложенной для замещения должности гражданской службы при определенных обстоятельствах гражданский служащий может быть освобожден от замещения должности гражданской службы и уволен с гражданской службы.

Как уже было отмечено, в соответствии с п. 5 ст. 11 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" федеральными законами о видах государственной службы могут быть установлены особенности ротации государственных служащих, учитывающие специфику прохождения государственной службы соответствующего вида.

Одним из первых законодательных актов, предусмотревших вопросы ротации еще до внесения изменений в Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации", стал Федеральный закон "Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации" от 27 июля 2010 г. N 205-ФЗ.

В качестве примера законодательного акта, также регулирующего вопросы проведения ротации, можно привести Федеральный закон "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 30 ноября 2011 г. N 342-ФЗ, определивший правоотношения, связанные с поступлением на службу в органы внутренних дел, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) сотрудника органов внутренних дел.

Указанным Федеральным законом в качестве новшества предусмотрена возможность перевода сотрудника на равнозначную должность в связи с необходимостью замещения другой должности в интересах службы либо в порядке ротации, при этом у руководителя органа внутренних дел появилась возможность перевода сотрудника на нижестоящую должность в связи с отказом от перевода на равнозначную должность в порядке ротации.

При этом, следует отметить, что в случае отказа сотрудника от перевода на равнозначную должность в порядке ротации без уважительных причин с ним может быть расторгнут контракт и он подлежит увольнению.

Таким образом, что правовые основы ротации созданы в двух видах государственной службы: государственной гражданской службе и правоохранительной службе (в части, касающейся службы в органах внутренних дел).

В соответствии с Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации" военная служба относится к виду государственной службы (ст. 2).

Правовое регулирование в области воинской обязанности и военной службы в целях реализации гражданами Российской Федерации конституционного долга и обязанности по защите Отечества, а также правовое регулирование поступления на военную службу и военной службы в Российской Федерации иностранных граждан закреплены в Федеральном законе "О воинской обязанности и военной службе" от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ.

Можно ли Федеральный закон "О воинской обязанности и военной службе" отнести к федеральному закону о виде государственной службы - военной службе?

С точки зрения предмета его правового регулирования указанный Федеральный закон непосредственно регулирует вопросы военной службы. Вместе с тем, федеральный закон о виде государственной службы - военной службе должен содержать не только вопросы воинской обязанности, но и вопросы прохождения военной службы военнослужащими в Вооруженных Силах Российской Федерации, внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации, воинских формированиях и органах.

С большой вероятностью под рассматриваемую формулировку "подпадает" проект федерального закона "О военной службе Российской Федерации", который на протяжении трех лет обсуждается на всех уровнях государственной власти, в том числе и в федеральных органах исполнительной власти.

Вместе с тем, даже в рассматриваемом законопроекте, который до настоящего времени не внесен на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания, нет положений, затрагивающих перевод военнослужащих в порядке ротации. Соответственно при дальнейшей его проработке затронутые вопросы могут быть учтены в качестве реализации положений федерального законодательства.

В свою очередь, рассматривая Федеральный закон "О воинской обязанности и военной службе" как закон о виде государственной службы, следует отметить, что в целях его приведения в соответствие с действующим законодательством в него необходимо внести изменения, касающиеся перевода военнослужащих в порядке ротации.

А вот какие изменения потребуются, на этот вопрос однозначно ответить затруднительно.

Можно только предположить, что изменения потребуется внести в следующие статьи вышеназванного Федерального закона:

- в ст. 32 (контракт о прохождении военной службы), где предусмотреть, что условия контракта должны в себя включать положения о возможности назначения военнослужащего на воинскую должность, по которой предусмотрены ротация и перевод с указанной воинской должности в порядке ротации на равнозначную воинскую должность;

- в ст. 44 (перевод военнослужащих) - перевод военнослужащего на равнозначную воинскую должность по служебной необходимости либо в порядке ротации, а также определение срока непрерывного замещения военнослужащим воинской должности, по которой предусмотрена ротация;

- в ст. 51 (основания увольнения с военной службы) - военнослужащий подлежит увольнению с военной службы в связи с отказом без уважительных причин от перевода на равнозначную воинскую должность в порядке ротации.

Исходя из вышесказанного, необходимо будет также определить уважительные причины, при наличии которых военнослужащий вправе отказаться от перевода в порядке ротации на равнозначную воинскую должность.

Указанные изменения далеко не все, которые будут необходимы в целях сохранения прав военнослужащих, поскольку, ограничившись вышеуказанными изменениями, законодатель не полностью учтет особый правовой статус военнослужащих и специфику прохождения военной службы, особенно в местности, где установлен срок военной службы.

Кроме того, потребуется внести изменения и в подзаконные нормативные правовые акты, имеющие принципиальное значение в вопросах прохождения военной службы, в частности в Положение о порядке прохождения военной службы, утвержденное Указом Президента Российской Федерации "Вопросы прохождения военной службы" от 16 сентября 1999 г. N 1237.

С одной стороны, необходимость установления ротации военнослужащих обусловлена выполнением требований Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации", а с другой стороны, следует ли вообще вносить изменения в целях установления ротации на военной службе или действующее законодательство позволяет командирам (начальникам) фактически осуществлять ротацию в соответствии с предоставленными им полномочиями (перевод военнослужащего на равнозначную должность по служебной необходимости).

С одной точки зрения, понятия "ротация" и "служебная необходимость" неоднозначны, поскольку ротация осуществляется в целях противодействия коррупции, а служебная необходимость может быть обусловлена наиболее эффективным применением военнослужащего в другой местности, на другой должности, но по такой же военно-учетной специальности, с таким же тарифным разрядом и воинским званием, предусмотренным по воинской должности. Неоднозначны указанные понятия и потому, что одно может быть применено только при наступлении срока прохождения военнослужащим военной службы в воинской должности (ротация), а другое (служебная необходимость) может быть применено независимо от срока прохождения военной службы в воинской должности по решению командира (начальника).

С другой точки зрения, понятия "ротация" и "служебная необходимость" схожи и взаимозаменяемы.

Так, служебная необходимость может заменять ротацию, поскольку не ограничена сроком прохождения военной службы военнослужащим.

Как видно из приведенных положений, в случае законодательного закрепления ротации на военной службе необходимо внесение изменений не только в нормы, регулирующие общий порядок перевода военнослужащего к новому месту военной службы, но и в существующие способы перевода военнослужащего, в том числе на равную воинскую должность по служебной необходимости.

Нельзя здесь забывать и о нормах, регламентирующих плановую замену, так как в случае распространения на всех военнослужащих норм о переводе в порядке ротации плановая замена может быть вообще не востребована и не применима.

Как будет в дальнейшем развиваться и совершенствоваться действующее законодательство о военной службе, будет ли введена ротация, мы узнаем в недалеком будущем.

И.В. Душкин,

заместитель начальника отдела

правового управления ГКВВ МВД России,

подполковник юстиции

"Право в Вооруженных Силах", N 4, апрель 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Современный толковый словарь русского языка / под ред. С.А. Кузнецова. СПб., 2003, С. 708.