Как изменятся цены госпокупок. Законопроект о Федеральной контрактной системе (ФКС) принят в первом чтении (М. Солтыс, П. Чувиляев, "Финансовая газета", N 28, июль 2012 г.)

Как изменятся цены госпокупок. Законопроект о Федеральной контрактной системе (ФКС) принят в первом чтении

20 июня Госдума приняла в первом чтении законопроект N 68702-6 "О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг". В войне с собственными коррумпированными агентами государство, наконец-то, перешло в наступление. Но в арьергарде не все гладко: базовый закон о ФКС требует принятия более 30 отдельных актов. На сегодня ни одного текста в наличии нет. Зато осталась старая болезнь: предусмотрены запреты, но не определены наказания за их нарушения. И все же, лед тронулся.

Переделать нельзя реформировать

Запятую власть все-таки решила поставить после второго слова. В пояснительной записке к законопроекту о ФКС откровенно говорится: "Разработка принципиально нового закона была связана с тем, что комплекс проблем в российском государственном заказе невозможно решить в рамках внесения изменений в действующее законодательство РФ в сфере государственных закупок".

Скандально знаменитый Закон N 94-ФЗ "О госзакупках" будет отменен. В Перечне федеральных законов, подлежащих признанию утратившим силу, приостановлению, изменению... в связи с принятием проекта федерального закона "О федеральной контрактной системе" четко сказано: "Принятие проекта... закона "О федеральной контрактной системе" потребует признания утратившим силу Федерального закона от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ".

Конечно, создатели законопроекта (документ внесен правительством, конкретным разработчиком был Минэкономразвития) так решили не сами. Налицо давняя (и не только российская) история: борьба государства с собственными коррумпированными агентами. Достаточно сказать, что начиная с 2010 года поправки в Федеральный закон N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" вносились 27 (!) раз.

Масштабы коррупции столь велики, что угрожают не только бюджету, но и политической стабильности. Как известно, антикоррупционные лозунги были среди основных требований массовых протестных митингов в декабре-июне, а приобретший популярность разоблачениями в сфере госзакупок блогер Алексей Навальный стал одним из лидеров протеста.

И это не популизм. Непорядок в сфере госзакупок касается всех, всего населения. С тех пор как государство в результате приватизации перестало быть собственником большинства предприятий, оно вынуждено закупать их продукцию. В полном спектре - от танков и боевых самолетов до пластмассовых тарелок для кормления бездомных. И если госзакупки идут по завышенным ценам (основной механизм воровства), то это мгновенно повышает налоги. У государства собственных денег нет, несмотря на то что оно их печатает. Все деньги, обогащающие коррупционеров, в конечном счете берутся из карманов налогоплательщиков, рядовых обывателей.

Власть поняла опасность масштабной коррупции гораздо раньше протестующих и даже блогеров. Еще в 2010 году президент Дмитрий Медведев говорил о недостатках Закона N 94-ФЗ, резко критиковал нецелевые расходы бюджетных средств, факты прямого воровства и "откатов". Президент также отметил множественные случаи представления нелегитимного обеспечения исполнения госконтрактов.

В конце 2011 года, выступая с ежегодным Посланием Федеральному Собранию, президент Дмитрий Медведев сказал: "В первой половине 2012 года взамен всеми любимого Закона N 94-ФЗ "О госзакупках" надо принять федеральный закон, предусматривающий создание Федеральной контрактной системы". Президент РФ подчеркнул, что "новые процедуры государственных и муниципальных закупок должны обеспечить высокое качество выполнения заказа и препятствовать формированию монопольно высоких цен и многомиллиардных коррупционных схем".

По оценкам Дмитрия Медведева, "в системе госзаказа, достигшей к нынешнему моменту 5 трлн. руб., разворовывается каждый пятый рубль". То есть на уровне верховной власти сложилось понимание того, что 1 трлн. руб. ежегодно уходит в карманы коррупционеров.

Мертвому припарки

Действительно, Закон N 94-ФЗ, с одной стороны, оставлял массу лазеек для коррупции, о чем и заявил Дмитрий Медведев, но с другой - отличался мелочным регулированием. Например, ученые, получившие государственный грант, не могли закупать расходные материалы для исследований: каждый раз требовалось проводить новый конкурс.

В существующем виде закон о госзакупках не устраивал никого. Как говорится, сложился консенсус: сферу госзакупок нужно реформировать. Что и стали делать. Но борьба государства с собственными агентами была тяжела и велась с переменным успехом. Сначала (вопреки президенту) вместо реанимации попытались провести терапию. В конце 2011 года вступил в силу очередной пакет поправок к Закону N 94-ФЗ. А с 1 января 2012 году вступил в силу Федеральный закон N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".

Этот дополняющий документ давал возможность государственным корпорациям, монополиям, государственным и муниципальным унитарным предприятиям, автономным учреждениям, у которых есть более 50% участия государственного капитала, самим для себя разработать положение о закупках, и, самое главное, осуществлять свои закупки по своим правилам и тем самым уйти от пресловутого 94-го Закона. Способы закупки могло определять само предприятие, это может быть конкурс, аукцион, а также иной способ, предусмотренный положением о закупке. До 1 июля 2012 года положение о закупке и иная информация о закупке размещаются на сайте заказчика, а после 1 июля 2012 года - еще и на официальном сайте госзакупок.

Лучше не стало. Согласно данным Росстата и Минэкономразвития, в 2011 году чиновниками в рамках госзакупок было потрачено 8,3 трлн. руб. Эта сумма делится так: федеральными ведомствами было потрачено 7,218 трлн. руб., а муниципальными - 1,091 трлн. руб. При этом было проведено 11,3 млн. федеральных и 14,1 млн. муниципальных тендеров.

Но сумма в 3,6 трлн. руб. (43% всех госзакупок) распределена без конкурса. "Контракты на федеральном и региональном уровне почти на 3,6 трлн. рублей (а это почти половина общей суммы) заключены с единственным поставщиком без проведения торгов и запросов котировок",- отмечает Минэкономразвития. Если сравнивать с теми же показателями 2010 года, то можно сделать вывод, что стоимость заказов, размещенных у единственного поставщика без проведения торгов на федеральном уровне, выросла почти в 10 раз - с 336,05 млрд. (13,54% общей суммы) до 3,444 трлн. руб. (48% общей суммы).

Как же так? Вроде боролись за прозрачность, чтобы все шло через аукцион, еще лучше - через электронные торги. В Минэкономразвития пояснили: "Такой резкий рост объема неконкурентных торгов связан с гособоронзаказом. После того, как был проведен переход на новую систему заказов, к концу года Минобороны резко увеличил количество размещаемых заказов, а эти заказы заключаются именно без проведения торгов (более 90%). Общая сумма этих контрактов выросла за год с 50,2 млрд. до 3,067 трлн. руб.".

Начальник управления контроля и размещения государственного заказа Федеральной антимонопольной службы (ФАС) Михаил Евраев подтверждает: "Гособоронзаказ является проблемной областью, так как во многих случаях он выведен из конкурентных торгов. Часто происходит так, что на муниципальном уровне закупки зачастую также проходят с единственным поставщиком. Если не учитывать закупки малого объема, то подобные контракты составляют примерно половину от всех процедур размещения".

Вспомнилось начало "лихих 90-х". Тогда начинающие кооператоры очень любили размещать производство на территории близлежащих воинских частей. И встраиваться в цепочки поставок государственных ресурсов (особенно сырья) для военных. Похоже коррупционеров в сфере госзакупок действительно стали прижимать, и они стали перебираться в область, традиционно непрозрачную и окутанную завесой секретности. Такая вот реминисценция.

Впрочем, прижимают пока не очень сильно. Счетная палата приоткрыла завесу секретности над финансовыми нарушениями в Минобороны. Они оцениваются в 2011 году в 2,3 млрд. руб. За минувший год за коррупционные преступления были осуждены более тысячи должностных лиц Минобороны, среди них 18 генералов. Треть осужденных получила реальные сроки лишения свободы. Главная военная прокуратура характеризует масштабы хищений и злоупотреблений, совершенных высокопоставленными армейскими чиновниками, как "заоблачные и даже космические".

Что касается гражданских лиц, то ситуация выглядит гротескно. В конце января заместитель председателя Следственного комитета РФ Василий Пескарев рассказал, что, по оценке его ведомства, за 2011 год преступления в сфере госзакупок нанесли бюджету ущерб на сумму 7 млрд. руб. В то же время Счетная палата оценивает нарушения в системе госзаказа в 2011 году в 238,5 млрд. руб. Возможно, не каждое нарушение сопровождается нанесением ущерба. Но разница в 34 (!) раза между цифрами различных ведомств вызывает недоумение.

Саботаж и война ведомств

Если брать оценку президента РФ Дмитрия Медведева - "каждый пятый рубль", то нарушений должно быть выявлено на 1,660 трлн. руб., а их выявлено в 7 (!) раз меньше. Логично предположить, что антикоррупционные решения верховной власти стали откровенно саботироваться.

Так, упомянутый Закон N 223-ФЗ обязывает монополистов с 1 января 2012 года отчитываться о всех проведенных госзакупках на своих официальных сайтах. ФАС грозилась строгими проверками и драконовскими штрафами уже по итогам первого квартала 2012 года.

Квартал кончился, с 1 апреля ФАС пошла проверять. Начала с транспорта, рассмотрела 478 организаций, ровно столько значится в официальном реестре транспортных компаний. Это региональные и федеральные аэропорты, железнодорожные вокзалы, морские порты и т.д. Оказалось, что почти у половины (216 организаций) никакого официального сайта... попросту нет. Гиганты вроде РЖД или аэропорта "Внуково" соблюдают закон; им не соблюдать - себе дороже. Однако региональные железные дороги, порты и аэропорты по-прежнему представляют собой абсолютно непрозрачную зону в сфере госзакупок.

"На примере этого мониторинга можно увидеть отражение подхода, который складывается в области прозрачности деятельности наших компаний. Большинство из них даже не понимают, зачем им это вообще нужно, и относятся к размещению информации как к очередной "обязаловке", хотя это предписано действующим федеральным законом", - сетует директор антикоррупционной общественной организации "Трансперенси Интернешнл" Елена Панфилова.

К сожалению, многие законы (и N 223-ФЗ не исключение) обязывают или запрещают что-то, ни слова не говоря об ответственности, то есть санкциях, полагающихся за нарушение. Не разместил информацию о закупках на сайте, нарушил закон - и что? А ничего! Потому что закон отдает механизм санкций на откуп правительству. Правительство обязано утвердить инструкции, издать постановления. Дело долгое, а поторопить правительство кроме президента некому. Не монополисты же и коррупционеры будут это делать. В результате объем "черных дыр" в госзакупках, несмотря на "припарки", если и уменьшался, то очень медленно.

Тогда к разработке закона о ФКС решили все же вернуться. Символично, что он был внесен в Госдуму 7 мая в день инаугурации нового президента. Власть как бы показала, что хозяин в стране - президент, а не коррупционеры.

Но перед этим разгорелась настоящая война ведомств, напоминающая опять же 1990-е. Минэкономразвития внес свой вариант законопроекта о ФКС в правительство в самом конце декабря 2011 года. ФАС раскритиковал документ. В частности, начальник управления размещения госзаказа ФАС Михаил Евраев заявил: "Документ от Минэкономразвития не выдерживает никакой критики. Его не только принимать нельзя, но и на правительство выносить. Законопроект Минэкономразвития уничтожит всю нормативную базу, наработанную за время существования Закона N 94-ФЗ, и ее придется восстанавливать заново". В середине февраля ФАС внесла в правительство свой документ с аналогичным названием.

ФАС настаивала, что основной объем госзаказа надо разыгрывать на электронных аукционах. Минэкономразвития хочет дать заказчику больше способов размещения заказа. Для ФАС главное цена; ведь государству выгоднее покупать более дешевые товары. Минэкономразвития в свою очередь доказывал, что лучше купить дороже, зато качественнее.

Счет на табло

В конце февраля позиции ведомств начали сближаться. Тогдашний министр экономического развития Эльвира Набиуллина заявила: "В последней редакции законопроекта о ФКС, опубликованного 20 февраля на сайте Минэкономразвития, были учтены все замечания, в том числе и от ФАС, поступившие в ходе обсуждения проекта". В ответ глава ФАС Игорь Артемьев сказал: "В последние недели наши позиции ФАС и МЭР стали сближаться довольно хорошо. Мы видим на сайте Минэкономики совсем другой текст. Надеюсь, что мы сможем внести единый законопроект о федеральной контрактной системе в правительство до июля 2012 года, как поручал президент".

Но "президент поручал" не это! В поручении Дмитрия Медведева говорилось не про "июль", а про "весеннюю сессию Госдумы". Если бы пожелания главы ФАС исполнились буквально, внесение законопроекта о ФКС было бы перенесено на осеннюю сессию Госдумы (сентябрь), а поручение президента - тем самым сорвано. В ситуацию вмешался лично Владимир Путин, и в результате 7 мая законопроект о ФКС был зарегистрирован в Госдуме. А 20 июня успешно прошло первое чтение.

Каков же результат? На первый взгляд, впечатляющий. Государство перешло в настоящее наступление на коррупционеров. Представляя законопроект, замминистра экономического развития РФ Михаил Осеевский подчеркнул: "У чиновников больше не будет возможности закупок сверхдорогих автомобилей и золотых унитазов".

Потому что главной новеллой законопроекта является трехлетнее планирование (с подробным планом-графиком на текущий год) закупок всех учреждений. В России 200 тысяч заказчиков, рассчитывающихся не своими, а бюджетными деньгами всех уровней. Выше отмечалось, что некоторые из них (и не самые мелкие) до сих пор не имеют сайта. Теперь придется завести.

Непонятно, правда, не осталась ли излишняя бюрократизация. Если, к примеру, в учреждении все картриджи к принтерам вдруг кончились, а в утвержденном плане-графике соответствующей статьи расходов нет - так теперь до следующего года справку гражданину не напечатать? Опять забыли ученых, у которых оборудование и реактивы выходят из строя не по графику. Не столкнемся ли с остановкой экспериментов из-за копеечной "полетевшей" детали? Документ - более 300 страниц - ответа не дает.

На все вопросы обязан будет отвечать сотрудник контрактной службы. Это новая сквозная структура, которая должна быть введена у всех заказчиков по новому закону о ФКС. Если сумма закупок не превышает 100 млн. руб. в год, то можно ограничиться одним человеком, контрактным управляющим. Если больше, надо создать отдельное подразделение. Сотрудники ФКС будут проходить соответствующее обучение и сертификацию в Минэкономразвития (иначе к процедуре закупок не допустят). По итогам не только будет выдаваться сертификат, но и приноситься некий аналог присяги. Дело в том, что сотрудник ФКС по новому закону несет персональную ответственность за свою работу. Вот за ответственность он и распишется.

Введение новой службы не будет стоить бюджету... ничего. В финансово-экономическом обосновании к законопроекту прямо так и написано: "Принятие проекта федерального закона "О федеральной контрактной системе..." не потребует дополнительных затрат из средств федерального бюджета. Затраты, связанные с осуществлением организационных мероприятий, предполагается произвести за счет средств, выделяемых федеральными органами исполнительной власти, заказчиками из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, бюджетов муниципальных образований, на текущее материально-техническое обеспечение их деятельности без изменения лимитов бюджетных ассигнований в рамках текущего финансирования".

Государство как бы говорит своим агентам на местах: вам нужны закупки - вы и шевелитесь. Создавайте службу, направляйте людей на обучение (кто оплатит командировки?). И все это "в рамках текущего финансирования". Автор долго добивался конкретных цифр, во что это обойдется. В конце концов, в кулуарах Госдумы прозвучала оценка в 20 млрд. руб. с указанием сохранить анонимность эксперта.

Гладко на бумаге

Новый закон вводит за госзакупками тотальный общественный контроль. В рамках единой информационной системы будут вывешиваться в бесплатный публичный доступ не только результаты аукционов (как сейчас), но и трехлетние планы-графики. Так и видишь, как приходит в присутствие дед-общественник и режет правду-матку: "Неча в мягких креслах штаны протирать! Чай, не графья, на табуретках посидите"! Уж кого-кого, а жалобщиков-правдоискателей в России хватает.

Возможность общественного обжалования на стадии планов является еще одной радикальной новеллой и мощнейшим инструментом приведения затрат в соответствие с реальными доходами, например местного бюджета. По новому закону о ФКС обжаловать можно не только в вышестоящую организацию, но и через суд. А там ведь необходимость покупки, например, золотых кроватей доказывать придется.

Кроме того, закон о ФКС вводит понятие профессионализации поставщика. Одна из самых распространенных схем коррупции: регистрируется фирма-однодневка с уставным капиталом в 10 тыс. руб. За счет демпинговой цены или за взятку она выигрывает конкурс. Исполняет заказ на 20%, но бюджетные деньги получает в полном объеме. После чего испаряется: ищи-свищи. Теперь так не будет: репутацию придется подтверждать, особенно если дело касается сложного оборудования (например, медицинского). Было предложение фирмы младше трех лет к госзакупкам вообще не допускать, но оно в закон не вошло.

Зато Минэкономразвития удалось "отбить" разнообразие форм проведения закупок: будут не только электронные торги, но и "живые" аукционы. Но радоваться коррупционерам не стоит: закон о ФКС предусматривает введение антидемпинговых мер. А именно: установление обязанности участника размещения заказа при оформлении заявки по цене на 25% ниже начальной или максимальной цены контракта представлять обоснование и расчет своей цены. Действительно, предложить цену на 25% ниже среднерыночной - это умудриться надо. Но возникает вопрос: не будет ли в рамках воровства и коррупции начальная просто устанавливаться на 25% выше рынка.

Кроме того, закон о ФКС устанавливает жесткий "запрет на заключение контракта с единственным поставщиком, в случае если процедура торгов не состоялась". Для таких ситуаций (скажем, торги не состоялись, но лекарства в больнице нужны) предусмотрено использование упрощенной короткой процедуры запроса предложений.

Наконец, новый закон о ФКС четко прописывает процедуру расторжения контракта в случае его неисполнения поставщиков. В ныне благополучно отменяемый 94-й Закон эту процедуру вписать "забыли", что создавала массу коррупционных лазеек. Например, для сезонной продукции с исполнением контракта можно было тянуть, пока она не подешевеет. Теперь не пошалишь.

К сожалению, у нового закона о ФКС есть два недостатка, которые пока что сводят весь его антикоррупционный потенциал к декларациям. Первый: для того чтобы закон заработал, необходимо принять не только его (вероятно, это в июле успеют, и с 1 сентября или с 1 января 2013 г. закон о ФКС может вступить в силу). Но нужно принять еще более 30 отдельных дополнительных законодательных актов. А их не то, что в Госдуме - в природе нет. Тексты пишутся, но когда напишутся и выйдут на принятие - неизвестно.

Кроме того, в новом законе сохранилась старая болезнь: безответственность. Допустим, закон нарушен - и что? Опять нечего! Документ предусматривает наказание "вплоть до увольнения". Вот, напугали - да сами уволятся! С украденным миллиардом в кармане работать не нужно и не хочется. Депутаты Госдумы предложили ввести в закон уголовную ответственность для сотрудников ФКС. На что Михаил Осеевский ответил, что она первоначально была, но ее введение требует много дополнительных согласований в правительстве, поскольку это потребует внесения поправок в Уголовный кодекс. Поэтому ее убрали. Возможно, ко второму чтению соответствующие поправки внесут депутаты.

Впрочем, от исполнительной власти тоже возможны неожиданности. Еще в апреле на сайте госзакупок был размещен заказ Федеральной службы охраны (ФСО), которая купила "92 килограмма белого полиамидного плетеного 16-прядного шнура диаметром 3 мм" за 40 тыс. руб. Проще говоря, ФСО купила почти центнер обыкновенной веревки. Выходит как раз по 1 кг на каждый субъект федерации да на Москву и Петербург - по полтора. Возможно, власть решила вернуться к истокам и вспомнить указ Петра Великого от 1720 года: "Ежели кто украдет на столько, что можно будет купить веревку, то на оной веревке его и повесить". Неужели Владимир Путин для внедрения в жизнь нового закона о ФКС хочет предпринять столь радикальные меры? Возможно, пора...

М. Солтыс,

П. Чувиляев

"Финансовая газета", N 28, июль 2012 г.