Решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 7 сентября 2009 г. N 7622/09 Суд отказал в удовлетворении требования о признании недействительным нормативного акта как не соответствующего требованиям действующего законодательства, указав, что заявителем не представлены доказательства в обоснование невозможности перевода спорного земельного участка в земли особо охраняемых территорий, а также иные доказательства, подтверждающие факты негативного воздействия на леса, расположенные на спорном земельном участке

Решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 7 сентября 2009 г. N 7622/09

Именем Российской Федерации

Резолютивная часть решения оглашена 3 сентября 2009 г.

В полном объеме решение изготовлено 7 сентября 2009 г.

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в составе

председательствующего судьи Дедова Д.И.,

судей Борисовой Е.Е., Локтенко Н.И.

при ведении протокола помощником судьи Трофимовой А.Х.

рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению Главного управления лесами Челябинской области (г. Челябинск) к Правительству Российской Федерации о признании недействительным распоряжения Правительства Российской Федерации от 30.06.2006 N 935-р "О перечнях земельных участков, расположенных на территориях Республики Карелия, Архангельской, Липецкой и Челябинской областей, на которые у Российской Федерации возникает право собственности" в части утверждения перечня N 75:2250 земельных участков, расположенных на территории Челябинской области в границах муниципального образования Аргаяшский район, на которые у Российской Федерации возникает право собственности, с участием в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований, Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Челябинской области (г. Челябинск), Федерального агентства по управлению государственным имуществом (г. Москва), Главного управления Федеральной регистрационной службы по Челябинской области (г. Челябинск), Администрации Аргаяшского муниципального района Челябинской области (Челябинская область, с. Аргаяш) (далее - администрация), Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Челябинской области (г. Челябинск), Федерального государственного учреждения "Земельная кадастровая палата по Челябинской области" (далее - палата), индивидуального предпринимателя Дроздова С.Н. (г. Челябинск).

Определением от 10.08.2009 Федеральное агентство лесного хозяйства привлечено к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора.

В судебном заседании присутствовали представители:

от заявителя: Главного управления лесами Челябинской области - Голубков О.В. (доверенность от 31.12.2008 N 5925);

от третьего лица: Федерального агентства по управлению федеральным имуществом - Петрова И.Е. (доверенность от 29.06.2009 N ЮМ-03/16421);

от третьего лица: индивидуального предпринимателя Дроздова С.Н. - Чиньков С.Н. - (доверенность от 25.08.2008);

от третьего лица: Федерального агентства лесного хозяйства - Советников И.В. (доверенность от 23.06.2009 N АС-03-28/3851).

Остальные участвующие в деле лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, не обеспечили явку своих представителей.

Суд установил:

Главное управление лесами Челябинской области (далее - управление) обратилось в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействительным распоряжения Правительства Российской Федерации от 30.06.2006 N 935-р "О перечнях земельных участков, расположенных на территориях Республики Карелия, Архангельской, Липецкой и Челябинской областей, на которые у Российской Федерации возникает право собственности" в части утверждения перечня N 75:2250 земельных участков, расположенных на территории Челябинской области в границах муниципального образования Аргаяшский район, на которые у Российской Федерации возникает право собственности.

Оспариваемым распоряжением к собственности Российской Федерации отнесен земельный участок из земель особо охраняемых территорий, расположенный в Аргаяшском районе Челябинской области, площадью 4,7033 гектара, кадастровый номер 74:02:19:50:000:0007 (далее - спорный земельный участок).

В обоснование своего требования предприятие указало на то, что названное распоряжение в оспариваемой части принято в нарушение статей 7, 8, 17, 95, 101 Земельного кодекса Российской Федерации, статей 7, 19, 46 Лесного кодекса Российской Федерации 1997 года, статей 6, 8, 81-83 Лесного кодекса Российской Федерации 2006 года, постановления Правительства Российской Федерации от 04.03.2002 N 140 "Об утверждении Правил подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности" (далее - постановление N 140), Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".

В судебном заседании представитель управления поддержал заявленные требования. Представитель Федерального агентства лесного хозяйства также поддержал требования управления.

Территориальным управлением Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Челябинской области (далее - ТУ ФАУГИ), Главным управлением Федеральной регистрационной службы по Челябинской области (далее - ГУ ФРС) и индивидуальным предпринимателем Дроздовым С.Н. (далее - предприниматель) суду и лицам, участвующим в деле, представлены письменные отзывы на заявление, в которых они возражали против удовлетворения заявленных требований.

Представители ФАУГИ и предпринимателя в судебном заседании возражали против удовлетворения заявленных требований, пояснив устно и в письменном отзыве, что оспариваемое распоряжение принято Правительством Российской Федерации в пределах его компетенции, положениями статей 7, 94 и 98 Земельного кодекса Российской Федерации спорный земельный участок отнесен к землям особо охраняемых территорий (рекреационного назначения), поскольку на нем находится база отдыха, спорный участок поставлен на кадастровый учет, который не оспорен в установленном порядке, перечень земельных участков, на которые у Российской Федерации, возникает право собственности, согласован с главой администрации Аргаяшского района и Правительством Челябинской области в порядке, предусмотренном постановлением N 140, управлением пропущен трехмесячный срок для подачи заявления о признании недействительным ненормативного правового акта, установленный частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Как следует из материалов дела, решением исполнительного комитета Челябинского областного Совета народных депутатов трудящихся от 27.06.1967 N 308-21 комбинату "Челябинскуголь" передан участок площадью 9 гектар первой группы лесов государственного лесного фонда в квартале 60 Кузнецкого лесничества Аргаяшского лесхоза в постоянное пользование для строительства базы отдыха. Указанный участок, в составе которого находится спорный участок, был передан ОАО "Челябинскуголь" лесничеству по акту возврата участков лесного фонда из пользования от 09.06.2003.

Свидетельством о государственной регистрации права от 31.12.2003 подтверждается, что Российская Федерация является собственником участка лесного фонда (покрытого ценными противоэрозионными лесами первой группы) площадью 15 157,12 гектара, в состав которого входит спорный участок.

Постановление администрации от 24 июля 2003 года N 538 "О передаче земельного участка в аренду Дроздову С.Н." (далее - постановление N 538), в котором земельный участок площадью 0,3271 гектара указан как отнесенный к категории земель особо охраняемых территорий, было признано недействительным вступившим в законную силу решением Аргаяшского районного суда Челябинской области от 17.10.2005 по делу N 2-004-2005. При этом суд пришел к выводу об отсутствии у администрации полномочий по распоряжению спорным участком, находящимся в федеральной собственности.

На основании постановления администрации от 17.05.2004 N 492 предпринимателю выделен дополнительный земельный участок площадью 4,3762 гектара под размещение базы отдыха в связи с приобретением части объектов недвижимости, относящихся к базам отдыха, у открытого акционерного общества "Челябинскуголь" по договору купли-продажи недвижимого имущества от 29.05.2003.

Из указанных выше земельных участков был сформирован спорный участок, что подтверждается кадастровым планом от 16.11.2004. В кадастровом плане сделана запись о том, что спорный участок относится к землям особо охраняемых территорий.

На основании указанного кадастрового плана, письма администрации от 14.02.2006, адресованного ФАУГИ, и постановления правительства Челябинской области от 23.03.2006 N 50-П "О согласовании перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, Челябинской области и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю на территории Челябинской области", издано оспариваемое распоряжение.

Изучив материалы дела, исследовав представленные доказательства и выслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, суд пришел к выводу о том, что заявленные требования не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) предусмотрено разделение земель в Российской Федерации по целевому назначению на различные категории, включая земли особо охраняемых территорий и объектов и земли лесного фонда.

Согласно пункту 1 статьи 8 Земельного кодекса отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую осуществляются Правительством Российской Федерации в отношении земель, находящихся в федеральной собственности. Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами.

На момент принятия оспариваемого распоряжения такой порядок установлен Федеральным законом от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую". Статьями 2, 3 и 4 указанного Федерального закона определяются состав и порядок подготовки документов для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, включая обоснование такого перевода, рассмотрения ходатайства о переводе и других документов уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, принятие Правительством Российской Федерации специального ненормативного правового акта о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, основания для отказа в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.01.2006 N 48 утверждено Положение о составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий (далее - Положение). Пунктами 2, 3 и 8 Положения указывается, что принятие Правительством Российской Федерации акта о переводе земель лесного фонда в земли иных категорий осуществляется на основании документации о переводе Министерством сельского хозяйства Российской Федерации с учетом положительного заключения и акта выбора участка лесного фонда Федерального агентства лесного хозяйства или органом государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего полномочий Российской Федерации в области лесных отношений

В результате полного и всестороннего изучения материалов дела суд пришел к выводу о том, что оспариваемое распоряжение в целом направлено на закрепление земельных участков в собственности Российской Федерации при разграничении государственной собственности на землю в отношении земельных участков, не относящихся к лесному фонду, оспариваемое распоряжение не изменяет права собственности на спорный участок по сравнению с его статусом, существовавшим до издания оспариваемого распоряжения. Правовые последствия принятия оспариваемого распоряжения связаны исключительно с отнесением спорного участка к категории земель особо охраняемых территорий и объектов. Доказательств соблюдения установленного законом и иными нормативными актами порядка перевода спорного участка из земель лесного фонда в земли особо охраняемых территорий суду не представлено.

В соответствии со статьей 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд принимает решение о признании недействительным оспариваемого ненормативного правового акта государственного органа, если установит, что этот акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд не находит оснований для признания оспариваемого распоряжения нарушающим права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности, учитывая следующие обстоятельства.

Оспариваемое распоряжение не привело к прекращению полномочий управления по осуществлению на территории Челябинской области государственного лесного контроля и надзора в отношении спорного земельного участка. Данные полномочия подтверждаются действующим законодательством и положением об управлении, утвержденном постановлением губернатора Челябинской области от 22.12.2006 N 385. Кроме этого, полномочия управления как органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего полномочий Российской Федерации в области лесных отношений подтверждаются пунктами 6 и 7 указанного положения и соответствуют положениям статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации от 04.12.2006 N 200-ФЗ (далее - Лесной кодекс 2006 года).

Отнесение спорного участка к землям особо охраняемых территорий осуществлено Правительством Российской Федерации в соответствии с его компетенцией и не привело к нарушению публичных интересов.

В соответствии со статьями 6, 10, 23 и 102 Лесного кодекса 2006 года леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий. Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются. Леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса. Леса, расположенные на землях иных категорий, могут быть отнесены к защитным лесам. Земли лесного фонда состоят из лесничеств и лесопарков, которые в том числе располагаются на землях особо охраняемых природных территорий, на которых расположены леса. Такие леса относятся к категории защитных лесов.

В силу статьи 8 Федерального закона от 04.12.2006 N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" леса первой группы и категории защитности лесов первой группы, расположенные на спорном земельном участке, признаются защитными лесами и категориями защитных лесов.

Из этого следует, что защитная функция и категория защитности лесов первой группы, расположенных на спорном земельном участке, не прекращены после перевода участка в земли особо охраняемых территорий. При этом необходимо учесть, что использование спорного участка под размещение базы отдыха осуществлялось до и после принятия оспариваемого распоряжения.

В соответствии с положением о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 29.05.2008 N 404 Минприроды России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, расположенные на землях особо охраняемых природных территорий.

В силу статей 89 и 103 Лесного кодекса 2006 года для выполнения этих задач Минприроды согласно пункту 5.4. указанного положения утверждает лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий, а также государственную экспертизу проектов освоения лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий.

В соответствии с пунктом 5.2.20 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2004 N 283 в функции агентства входит отнесение лесов к ценным лесам и выделение особо защитных участков и установление их границ, отнесение лесов к эксплуатационным, резервным лесам и установление их границ.

Суду не представлено иных доказательств того, что оспариваемое распоряжение привело к нарушению публичных интересов в области охраны и защиты лесов, вытекающих из основных принципов лесного законодательства, включая устойчивое управление лесами, подразделение лесов на виды по целевому назначению и установление категорий защитных лесов в зависимости от выполняемых ими полезных функций, установленных статьей 1 Лесного кодекса 2006 года.

Земельное законодательство Российской Федерации также устанавливает особый режим использования и охраны лесов, расположенных на землях особо охраняемых территорий.

Пунктом 6 статьи 1 Земельного кодекса предусмотрен приоритет сохранения земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами.

Пункт 5 статьи 27 Земельного кодекса в равной степени ограничивает в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности как земельные участки в пределах особо охраняемых природных территорий, так и земельные участки из состава земель лесного фонда.

Отнесение спорного участка к землям особо охраняемых территорий не противоречит положениям статей 94 и 98 Земельного кодекса, в силу которых к землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют, в том числе, рекреационное и оздоровительное значение. К землям рекреационного назначения относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан. В состав земель рекреационного назначения входят земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, детские туристические станции, туристские парки, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты.

В силу пункта 5 статьи 98 Земельного кодекса на землях рекреационного назначения запрещается деятельность, не соответствующая их целевому назначению.

Управлением не представлены какие-либо доказательства в обоснование невозможности перевода спорного земельного участка в земли особо охраняемых территорий применительно к требованиям пункта 8 Положения, а также иные доказательства, подтверждающие факты негативного воздействия на леса, расположенные на спорном земельном участке.

Полномочия управления по распоряжению участками лесного фонда неразрывно связаны с осуществлением им функций как органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации по реализации государственной политики в области лесных отношений. Поэтому оспариваемое распоряжение не может рассматриваться как нарушающее права и законные интересы управления в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности применительно к части 1 статьи 198 АПК РФ.

В соответствии с частью 4 статьи 198 АПК РФ заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Управление обратилось с ходатайством о восстановлении пропущенного срока в связи с тем, что о принятии оспариваемого распоряжения ему стало известно при рассмотрении Челябинским областным судом дела N 33-4173/2008 по иску гражданина Софьина Н.А. и государственного учреждения "Аргаяшский лесхоз" о признании незаконными действий палаты при постановке на кадастровый учет спорного земельного участка.

Суд соглашается с доводами предпринимателя и ФАУГИ о том, что управлению было известно в 2007 году о принятии оспариваемого распоряжения, что подтверждается заявлением об уточнении исковых требований от 08.05.2007, сделанным управлением при рассмотрении другого дела Арбитражным судом, а также решением Аргаяшского районного суда от 03.10.2007 по делу N 216-07.

Уважительных причин пропуска указанного срока управлением суду не представлено. В связи с этим суд отказывает в восстановлении пропущенного срока для подачи заявления по настоящему делу, что является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 167-170, 176, 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации решил:

в удовлетворении заявленного требования Главного управления лесами Челябинской области (г. Челябинск) о признании недействительным распоряжения Правительства Российской Федерации от 30.06.2006 N 935-р "О перечнях земельных участков, расположенных на территориях Республики Карелия, Архангельской, Липецкой и Челябинской областей, на которые у Российской Федерации возникает право собственности" в части утверждения перечня N 75:2250 земельных участков, расположенных на территории Челябинской области в границах муниципального образования Аргаяшский район, на которые у Российской Федерации возникает право собственности, как не соответствующего требованиям Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", Земельного кодекса Российской Федерации Лесного кодекса Российской Федерации, отказать.

Председательствующий судья

Д.И. Дедов

Судья

Е.Е. Борисова

Судья

Н.И. Локтенко