К вопросу о конфиденциальности локальных нормативных актов и других документов работодателя (У. Станскова, "Вопросы трудового права", N 8, август 2012 г.)

К вопросу о конфиденциальности локальных нормативных актов и других документов работодателя

В статье рассмотрена проблема установления режима конфиденциальности в отношении локальных нормативных актов работодателя и ограничения доступа работников к таким актам. На практике данная проблема влечет отказ работодателя в предоставлении копий локальных нормативных актов работникам. На основе примеров судебной практики и действующего законодательства определены те локальные нормативные акты, к которым не может быть ограничен доступ работников.

На практике становятся распространенными действия работодателя по ограничению доступа к его локальным нормативным актам, как для собственных работников, так и для лиц за пределами организации работодателя (работодателя - физического лица). Как справедливо указывает Г.В. Хныкин, локальные нормативные акты предназначены только для внутреннего использования в рамках конкретной организации [1, с. 12].

Отсюда вполне обоснованным является желание работодателя ограничить выход локальных нормативных актов за пределы его организации.

Например, в Положении о защите информации и персональных данных работников в Челябинском театре юных зрителей предусмотрено, что предоставление локальных нормативных актов и иных документов о деятельности театра третьим лицам не допускается без согласия работодателя. В Положении об обеспечении сохранности сведений ограниченного распространения одного коммерческого банка разграничены коммерческая, банковская тайны и внутрибанковская служебная информация; последняя распространяется за пределы банка с разрешения уполномоченных должностных лиц. Ограничение выхода локальных нормативных актов за пределы организации работодателя согласуется с пп. 1 части 3 ст. 6 Федерального закона РФ от 27.07.2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и защите информации" [2]: обладатель информации вправе разрешать и ограничивать доступ к информации, определять порядок и условия такого доступа.

Прямых указаний в Трудовом кодексе РФ [3] относительно доступности локальных нормативных актов нет, в том числе и для работников данного работодателя. В силу ст. 22 ТК РФ работодатель обязан ознакомить работников под роспись с принимаемыми локальными нормативными актами, связанными с их трудовой функцией. Однако обязанность "ознакомить работника" и обязанность "обеспечить режим общедоступности" к локальным нормативным актам не тождественны.

Следовательно, работодатель может устанавливать режим конфиденциальности самих локальных нормативных актов, предварительно ознакомив с ними работников. Кроме того, установление режима конфиденциальности локальных нормативных актов означает для работников обязанность по неразглашению содержащихся в этих актах сведений. Соответственно, для локального нормативного акта может быть установлен режим охраняемой законом тайны (коммерческой, служебной или профессиональной тайны) или просто режим конфиденциальности.

По п. 2 ст. 18.1 Федерального закона от 27.07.2006 г. N 152-ФЗ "О персональных данных" [4] оператор персональных данных обязан опубликовать или иным образом обеспечить неограниченный доступ к документу, определяющему его политику в отношении обработки персональных данных, к сведениям о реализуемых требованиях к защите персональных данных. Однако данное требование распространено только на документы, содержащие политику оператора в отношении персональных данных, а не локальных нормативных актов работодателя.

По пп. 6 п. 1 Закона N 152-ФЗ работодатель обязан ознакомить работников с локальными актами по вопросам обработки персональных данных, а по п. 8 ст. 86 ТК РФ - с документами работодателя, устанавливающими порядок их обработки, права и обязанности работников в этой сфере. Следовательно, положение о персональных данных также может обеспечиваться в режиме конфиденциальности.

Для решения поставленной проблемы следует обратить внимание на перечни сведений, доступ к которым по действующему законодательству не может быть ограничен. Такие перечни содержатся в ч. 4 ст. 8 Закона N 149-ФЗ и ст. 5 Федерального закона от 29.07.2004 г. N 98-ФЗ "О коммерческой тайне" [5]. Из смысла п. 5 этой статьи следует, что режим коммерческой тайны не может быть установлен в отношении следующих локальных нормативных актов работодателя: 1) штатного расписания (как документа, содержащего сведения о численности и о составе работников); 2) положений о системах оплаты труда; 3) положений об охране труда (как сведений об условиях труда, об охране труда, о показателях производственного травматизма и профессиональной заболеваемости). Но установленный в ст. 5 запрет не исключает возможности введения режима других видов охраняемой законом тайн или режима конфиденциальности. Например, штатное расписание содержит сведения о заработной плате работников, что предполагает установление режима его конфиденциальности как акта, содержащего персональные данные. Как отмечает А.М. Куренной, то, что мы не можем объявить тайной коммерческой, мы имеем полное право объявить тайной служебной [6; 14].

С другой стороны, в соответствии со ст. 62 ТК РФ работодатель обязан по письменному заявлению работника выдать ему копии документов, связанных с работой. Возникает вопрос о том, а являются ли запрашиваемые работником локальные нормативные акты документами, связанными с работой, и в каком случае работодатель может отказать в их предоставлении работнику?

Приведем примеры судебной практики. Истица обращалась с заявлениями с просьбой о предоставлении ей сведений по штатному расписанию, однако в предоставлении ей таких сведений было отказано со ссылкой на коммерческую тайну ответчика. Решением суда первой инстанции иск был удовлетворен частично: суд признал отказы администрации о выдаче К. копий штатного расписания незаконными и обязал предприятие их предоставить. Судебная коллегия, напротив, нашла ошибочным вывод суда о том, что штатное расписание является документом, связанным с работой истицы, поскольку не содержит сведений, касающихся только трудовой деятельности истицы [7].

В следующем примере истица обратилась к ответчику с заявлением о выдаче ей документов, связанных с ее бывшей работой: справки о ее заработной плате и копии приказов, на основании которых ответчик ей выплатил премии в 2005 году. Ответчик выдал истице справку о заработной плате, но отказался выдать копии приказов.

Суд пришел к выводу о том, что требования истицы не подлежат удовлетворению, так как у ответчика отсутствовала обязанность по предоставлению истице копий приказов о премировании всех работников, поскольку истица обосновала свою необходимость в их предоставлении для убеждения в том, что она не была ответчиком дискриминирована, то есть ей необходима информация об оплате труда других работников.

Поэтому оснований для истребования и изучения в целях правовой оценки локального нормативного акта о порядке премирования работников учреждения не имеется [8].

Приведем еще два противоположных решения.

Из определения Хабаровского краевого суда от 17.04.2009 г. по делу N 33-2098: работник потребовал выдать ему копии положения об оплате труда и социальной защищенности и правил внутреннего распорядка организации, куда он трудоустроился. Но суд отказал ему в удовлетворении такого иска. В соответствии со ст. 68 ТК РФ при приеме на работу (до подписания трудового договора) работодатель обязан ознакомить его под роспись со своими локальными нормативными актами, непосредственно связанными с его трудовой деятельностью. Исходя из имеющихся в Трудовом кодексе формулировок указанные документы не связаны с работой конкретного сотрудника организации, поэтому выдавать их копии работодатель не обязан [9]. Из решения Коряжемского городского суда Архангельской области от 28.07.09 по делу N 2-362: работник потребовал у работодателя копии правил внутреннего трудового распорядка, положения о премировании, табеля фактически отработанного истцом времени, положения о пропускном режиме, графика сменности. Суд поддержал его позицию, поскольку истец в силу возложенных на него трудовых обязанностей должен соблюдать эти акты и руководствоваться ими в своей работе. Значит, на данные документы распространяется действие ст. 62 ТК РФ. При этом законодатель не связывает указанную обязанность работодателя с действительной потребностью работника в копиях документов - достаточно лишь его письменного заявления [9].

В рассмотренных ситуациях суды руководствовались связанностью запрашиваемых документов и локальных актов с трудовой функцией работника. Однако, на наш взгляд, при ответе на поставленный вопрос следует руководствоваться содержанием запрашиваемых документов и определением их значимости для защиты прав работника.

Например, М. обратился с иском к ФГУП "ПО "Маяк" о выдаче заключения о его "осведомленности в сведениях особой важности и (или) совершенно секретных сведениях", считая, что ответчик отказал в его выдаче в нарушение требований ст. 62 ТК РФ, мотивируя наличием грифа "для служебного пользования". После увольнения из ФГУП ПО "Маяк" М. был ознакомлен под роспись с заключением об осведомленности с совершенно секретными сведениями и ограничением права выезда за пределы РФ, которое имеет гриф "ДСП". Суд отказал в удовлетворении исковых требований, так как требуемые истцом сведения не относятся к числу документов, связанных с работой, которые подлежат выдаче в трехдневный срок на основании положений ст. 62 ТК РФ [10]. Отсутствие связанности с трудовой функцией и конфиденциальность содержания послужили основанием для отказа работнику. Поэтому если локальные нормативные акты или другие документы содержат конфиденциальную информацию работодателя, работников или других лиц, то доступ к таким локальным актам должен быть ограничен работодателем и в их предоставлении может быть отказано. В том случае, если запрашиваемый локальный нормативный акт или документ необходим работнику для защиты своих прав, но содержит конфиденциальную информацию других лиц (их персональные данные), то выход из сложившейся ситуации нам видится в обезличивании персональных данных по пп. 9 ст. 3 Закона "О персональных данных".

С другой стороны, в соответствии с пп. 1 п. 4 ст. 8 Закона "Об информации, информационных технологиях и защите информации" не допускается ограничение доступа к нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности гражданина. Отсюда локальные нормативные акты работодателя, устанавливающие права и обязанности работников организации или индивидуального предпринимателя, должны находиться в открытом доступе для своих работников, так как от этого зависит возможность и точность реализации их требований.

По справедливому выводу Г.В. Хныкина локальные нормативные акты наряду с трудовым договором определяют взаимные права и обязанности работника и работодателя в организации, их поведение, взаимодействие и ответственности [1, с. 6], то есть доступ не может быть ограничен доступом к любым локальным правовым актам работодателя. Однако общедоступность всех локальных актов работодателя поставит под угрозу возможность обеспечения защиты информации ограниченного доступа. В силу ст. 21 ТК РФ работник обязан добросовестно исполнять свои трудовые обязанности, соблюдать правила внутреннего трудового распорядка, трудовую дисциплину, требования по охране труда и обеспечению безопасности труда. Соответственно, для обеспечения добросовестного исполнения работником своих обязанностей доступ не может быть ограничен к правилам внутреннего трудового распорядка, положениям об охране труда.

При определении перечня доступных для работников локальных нормативных актов также следует принять во внимание процедуру их принятия. Участие представительного органа работников в принятии локального акта свидетельствует о значимости его содержания для регулирования трудовых отношений. Совместное принятие коллективного договора, учет мнения представительного органа работников при принятии локальных нормативных актов о системах оплаты труда, об аттестации, правил внутреннего трудового распорядка и положений по охране труда предполагает недопустимость ограничения доступа работников к таким актам.

Установление требования о совместном принятии работодателем, работниками и их представителями мер защиты персональных данных работников (п. 10 ст. 86 ТК РФ), а также требование об ознакомлении работников и их представителей с документами работодателя о порядке обработки персональных данных, об их правах и обязанностях в этой области (п. 8 ст. 86 ТК РФ) позволяет отнести локальные нормативные акты об обработке и передаче персональных данных работников к числу доступных для работников актов.

Неопределенность содержания формулировки "совместное принятие мер", на наш взгляд, предполагает необходимость закрепления в ТК РФ требования о принятии локального нормативного акта об обработке и защите персональных данных работников с учетом мнения представительного органа работников. Не вызывает сомнения запрещение ограничения доступа к графику отпусков (ст. 123 ТК РФ) и графику сменности (ст. 103 ТК РФ). Открытый доступ должен быть обеспечен к локальным актам, предусматривающим введение, замену и пересмотр норм труда (ст. 162 ТК РФ).

Принимая во внимание разнообразные функции локальных нормативных актов, следует признать, что реализация их информационной функции и функции улучшения положения работников [11, с. 28] невозможна без открытого доступа работников к соответствующим локальным нормативным актам.

При решении вопроса об установлении режима конфиденциальности локальных нормативных актов следует также учитывать круг работников, которым те или иные локальные нормативные акты необходимы для осуществления своей трудовой функции.

Б.А. Горохов выделяет локальные нормативные акты, регулирующие трудовые отношения всех работников, работающих у данного работодателя и локальные нормативные акты, регулирующие трудовые отношения определенных категорий работников [12, с. 147-149]. К примеру, положения об обеспечении конфиденциальности коммерческой тайны обязательны только для тех работников, которым такие сведения необходимы для осуществления трудовой функции. Другие работники не должны получить доступ к такому локальному акту. Также работодатель может ограничить доступ к названным актам лиц, не являющихся работниками данного работодателя, с возможностью их предоставления с согласия работодателя либо по запросу компетентных органов.

Таким образом, для исключения злоупотребления правом на ограничение доступа к локальным нормативным актам со стороны работодателя в ТК РФ должно быть предусмотрено, что локальные нормативные акты, устанавливающие права и обязанности работников, должны находиться в открытом доступе для своих работников, а именно: правила внутреннего трудового распорядка, положения об охране труда, коллективный договор, положения по оплате труда, об аттестации, о нормировании труда, по вопросам рабочего времени и времени отдыха, по обработке, передаче и защите персональных данных.

Если локальные нормативные акты, содержат конфиденциальную информацию работодателя, работников или других лиц, то доступ к таким локальным актам должен быть ограничен. Лица, не являющиеся работниками данного работодателя, могут получить доступ к локальным нормативным актам только с согласия работодателя либо по запросу компетентных органов. В ТК РФ следует предусмотреть обязанность работодателя принимать локальный нормативный акт об обработке и защите персональных данных работников с учетом мнения их представительного органа.

Литература

1. Хныкин Г.В. Локальные источники российского трудового права: Теория и практика применения: автореферат дис. ... докт. юрид. наук. - М., 2005. - 44 с.

2. Собрание законодательства РФ. - 2006. - N 31 (ч. 1). - Ст. 3448.

3. Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2002. - N 1 (ч. 1). - Ст. 3.

4. Собрание законодательства РФ. - 2006. - N 31 (ч. 1).

5. Собрание законодательства РФ. - 2004. - N 32. - Ст. 3283.

6. Куренной А.М. Трудовой мастер-класс. // Трудовое право. - 2011. - N 4. - С. 5-19.

7. Кассационное определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Республики Карелия от 14 сентября 2010 г.

8. Решение Частинского районного суда Пермского края от 26 августа 2011 г. - http://sudoved.ru/ru/docs/3449917/?query (дата доступа - 15.03.2012 г.).

9. Об обязанности выдать копии локальных актов // Трудовые споры. - 2011. - N 7. - http://e.tspor.ru/Article. aspx?id=254153 (дата доступа: 18.02.2012 г.)

10. Решение Озерского городского суда Челябинской области от 7 апреля 2011 г.

11. Драчук М.А. Локальные нормативные акты организации: учебно-методическое пособие. - Омск: Изд-во Омского гос. ун-та, 2008. - 316 с.

12. Горохов Б.А. Современное правовое регулирование социально-трудовых отношений в России: средства, механизм, источники: дис. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2006. - 209 с.

У. Станскова,

старший преподаватель кафедры

трудового и социального права

Южно-Уральского государственного университета

"Вопросы трудового права", N 8, август 2012 г.