Правоохранительная служба Российской Федерации: понятие и признаки (Ф.Б. Магомедов, "Гражданин и право", N 10, октябрь 2012 г.)

Правоохранительная служба Российской Федерации: понятие и признаки

Государственная служба как система представляет собой упорядоченную совокупность элементов (подсистем), взаимосвязей между ними и с внешней социальной средой в процессе достижения целей государственного управления. Система государственной службы образуется подсистемой приоритетов, целей и принципов властно-управленческого воздействия на общественную жизнедеятельность, выражаемого обычно в правовых формах, и включает следующие виды государственной службы: в зависимости от уровня власти выделяют федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Российской Федерации, от ветви власти - государственную службу законодательной ветви власти, исполнительной и судебной, в зависимости от видовой дифференциации - гражданскую, военную и правоохранительную*(1).

Объединение трех названных видов государственной службы в единую систему создает для государственных служащих возможность перехода с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида. Каждый из трех видов государственной службы - гражданская, военная и правоохранительная - является по своей природе государственной службой... Поэтому само разделение государственной службы на три вида не должно существенным образом менять статус государственного служащего*(2).

В рамках настоящей статьи нас интересует в первую очередь один из элементов системы государственной службы - государственная правоохранительная служба. К сожалению, следует констатировать, что с точки зрения правового регулирования именно правоохранительная служба, по сравнению с двумя другими видами государственной службы Российской Федерации, оставляет наиболее широкое поле для вопросов. Как справедливо отмечает А.М. Артемьев, "несмотря на то что правоохранительная служба играет важную роль в механизме современного Российского государства, правовое регулирование ее деятельности в настоящее время не вполне систематизировано, отсутствуют единые правовые основы и теоретические подходы к определению специфики данного вида государственной службы. На государственном уровне также не принята концепция и не сформирована единая программа развития правоохранительной системы в целом. Не вполне четко определены и субъекты правоохранительной службы"*(3).

Начать надо с того, что существенные вопросы вызывает само определение государственной правоохранительной службы, данное в Федеральном законе "О системе государственной службы Российской Федерации". Согласно ст. 7 данного законодательного акта, правоохранительная служба - это вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.

Как видно из приведенного выше определения, выделение правоохранительной службы среди других видов государственно-служебной деятельности предлагается производить по двум критериям: функциональному (охрана общественного порядка) и организационному (прохождение на должностях в правоохранительных органах). Однако оба критерия не позволяют выделить должности правоохранительной службы с высокой степенью точности, прежде всего потому, что не существует дефиниции самих "правоохранительных органов"*(4) и в законодательстве четко не определено, какие государственные органы относятся к правоохранительным*(5).

Что касается функциональной характеристики правоохранительной службы, то, как справедливо отмечает Н.С. Калинина, "функции, перечисленные в определении правоохранительной службы, не позволяют четко отграничить правоохранительную службу от иных видов службы"*(6). Дело в том, что, как указывает Ю.Н. Старилов, собственно вся деятельность органов исполнительной власти направлена на исполнение законов и на обеспечение и защиту прав и свобод человека и гражданина. В таком случае "правоохранительной службой, в широком смысле слова, можно считать любую государственно-служебную деятельность... Но позитивная государственная деятельность российских гражданских служащих традиционно не считается правоохранительной деятельностью, несмотря на то что, в известном смысле, всякая государственная гражданская служба является правоохранительной службой"*(7).

В конечном итоге приведенное в Законе нормативное определение правоохранительной службы "не отражает всей сути данного явления, тем более что отсутствует ряд необходимых правовых актов, составляющих основу нового вида государственной службы: федеральный закон о правоохранительной службе, реестр типовых должностей правоохранительной службы, законодательное определение понятий "правоохранительный орган", "правоохранительная деятельность", а также последовательная концепция развития правоохранительной системы России в целом. Эти обстоятельства предопределяют множество научных исследований обозначенной проблемы и подходов к определению сущности рассматриваемого вида государственной службы"*(8).

В результате, столкнувшись со сложностями определения служащих, относящихся к правоохранительной службе, посредством функционального анализа, многие специалисты стали опираться на второй указанный критерий отграничения правоохранительной службы от иных видов государственной службы - организационный. Так, Е.Л. Патрашко относит к правоохранительной службе службу на должностях в Министерстве внутренних дел Российской Федерации; Федеральной миграционной службе; Федеральной службе безопасности Российской Федерации; Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков; Федеральной службе судебных приставов и Федеральной службе исполнения наказаний; Федеральной противопожарной службе; Федеральной таможенной службе, а также прокуратуре Российской Федерации*(9). По мнению В.В. Щукина, к органам, в которых может быть предусмотрена правоохранительная служба, относятся: прокуратура; органы внутренних дел; органы государственного контроля за распространением наркотических средств; таможенные органы; налоговые органы; служба судебных приставов; в некотором смысле силы обеспечения безопасности Российской Федерации*(10).

М.В. Пресняков и С.Е. Чаннов считают, что "к правоохранительным служащим в перспективе могут быть отнесены прокуроры; следователи; лица, производящие дознание; лица, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность; сотрудники федеральных органов внутренних дел, осуществляющие охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, а также исполнение приговоров, определений и постановлений судов (судей) по уголовным делам, постановлений органов расследования и прокуроров; сотрудники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы; сотрудники органов Федеральной службы безопасности; сотрудники органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ; сотрудники федеральных органов государственной охраны"*(11).

Не касаясь того аспекта, что в настоящее время в связи с изменением системы и структуры федеральных органов исполнительной власти указанные перечни в любом случае нуждаются в корректировке, отметим, что, по нашему мнению, большинству их них присущи два общих недостатка. Первый носит методологический характер и связан с отсутствием, как правило, какого-либо обоснования отнесения государственных органов к правоохранительным (и, соответственно, службы в них - к правоохранительной). Второй обусловлен неучетом того факта, что законодатель явно обозначил в ст. 7 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" свое стремление формировать правоохранительную службу на основе выделения не правоохранительных органов, а должностей правоохранительной службы. Иными словами, не любая служба на должностях в правоохранительных органах будет являться правоохранительной службой. Собственно, это несложно заметить и в настоящее время; например, в системе прокуратуры РФ имеются как должности государственной правоохранительной, так и должности государственной гражданской службы; в системе МВД России - должности правоохранительной, военной (во внутренних войсках МВД России) и гражданской службы; в таможенных органах - правоохранительной и гражданской и т.д.

В силу этого, как нам представляется, при определении сущности и объема правоохранительной службы следует идти не от понятия правоохранительных органов (тем более что оно тоже является неопределенным), а от особенностей правового статуса лиц, замещающих конкретные должности государственной службы. Для этого необходимо в первую очередь рассмотреть, какие конкретно особенности должны характеризовать саму правоохранительную службы, иными словами: какими, собственно, признаками она отличается от государственной гражданской службы и государственной военной службы? Здесь надо сказать, что в отечественной правовой научной литературе нередко подчеркивается специальный (особый) характер государственной правоохранительной службы (наряду с военной службой). Так, П.П. Сергун в своем диссертационном исследовании обоснованно подчеркивает, что "государственная служба может быть общего и специального характера; общий характер служебных отношений проявляется в межотраслевом аспекте, когда государственно-служебные функции реализуются через устоявшиеся общие стандарты и подходы, имеющие отношение ко всем сферам деятельности, а служебные отношения специального характера носят выраженную отраслевую направленность, которая проявляется через профессиональную деятельность государственных служащих"*(12). М.В. Пресняков и С.Е. Чаннов подчеркивают, что "специальные виды государственной службы отличаются большей спецификой, чем государственная гражданская служба"*(13).

По мнению А.Ф. Ноздрачева, наиболее общее отличие специальных видов государственной службы от общегражданской государственной службы заключается в предназначении этих видов государственной службы, т.е. в выполняемых ими функциях и задачах. Для всех специальных видов государственной службы, включая и военную службу, в целом характерны следующие признаки:

- специфика выполняемых задач и функций;

- наличие специальных принципов в организации службы;

- особые условия службы, нередко сопряженные с риском;

- наличие профессиональной специфики;

- особые служебные обязанности (защита жизни и здоровья людей, обеспечение безопасности граждан и установленного порядка управления, прав и публичных интересов граждан, материальных ценностей, охрана общественного порядка и правопорядка и т.д.);

- наличие особых дисциплинарных уставов, положений о дисциплине, учитывающих особенности должностных функций и условия службы сотрудников;

- особые условия и порядок поступления на службу, ее прохождения, присвоения специальных званий, проведение испытательного срока, аттестации, прекращения службы;

- наличие определенного в нормативных административно-правовых актах статуса государственных служащих с установленным кругом прав и обязанностей;

- особый порядок привлечения к видам правовой ответственности (прежде всего административной и материальной);

- специальное обеспечение (денежное содержание, социальные льготы, форменная одежда, знаки различия и т.п.)*(14).

По мнению А.М. Артемьева, анализ определения государственной правоохранительной службы, данного в Федеральном законе "О системе государственной службы Российской федерации", дает основание для следующих суждений о специфике этого вида правоохранительной деятельности:

1) субъектом данного вида правоохранительной деятельности может быть только физическое лицо, имеющее гражданство Российской Федерации;

2) эта деятельность является видом государственной службы, а значит, должна соответствовать общим признакам государственной службы, т.е. являться профессиональной и служебной;

3) правоохранительная государственная служба определяется как федеральная служба, а это, по-видимому, предполагает ее соподчиненную иерархическую организацию, свойственную всем управленческим и исполнительным органам;

4) содержанием государственной службы является деятельность на должности правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющая функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, эта должность, во-первых, должна быть определена как должность правоохранительной службы, а во-вторых, не в любых государственных органах, службах и учреждениях, а только в тех, которые выполняют соответствующие функции;

5) содержание деятельности в виде государственной службы определяется занимаемой должностью и функциональной характеристикой государственного ведомства, где определена эта должность;

6) характер выполняемой правоохранительной деятельности на правоохранительной должности определяет специфику правового регулирования порядка прохождения конкретного вида государственной правоохранительной службы*(15).

Е.Л. Патрашко в качестве институциональных признаков правоохранительной службы называет, во-первых, ее принадлежность к системе федеральной государственной службы; во-вторых, функции, приписываемые органам, в которых эта служба осуществляется:

1) обеспечение безопасности,

2) обеспечение законности и правопорядка,

3) борьба с преступностью,

4) защита прав и свобод человека и гражданина;

в-третьих, отправление службы на должностях в уполномоченных государственных органах; в-четвертых, ее осуществление на профессиональной основе (что среди прочего подразумевает присвоение специального звания или классного чина)*(16).

А.С. Шеенкова, анализируя правоохранительную службу на примере службы в органах внутренних дел, отмечает ее следующие специфические свойства:

"Во-первых, особые требования предъявляются к возрасту, здоровью и морально-психологическим качествам лиц, поступающих на службу в органы внутренних дел. Это во многом объясняется тем, что служба в органах внутренних дел связана с риском для жизни и здоровья сотрудников, со значительными физическими и психическими нагрузками.

Во-вторых, соответствие уровня профессиональной подготовки сотрудников квалификационным требованиям, предъявляемым к занимаемым ими должностям, обозначается специальными званиями, внешними атрибутами, особой системой аттестации.

В-третьих, для этого вида государственной службы характерен особый порядок привлечения к дисциплинарной и административной ответственности.

В-четвертых, сотрудники органов внутренних дел обладают особыми правами и льготами, которые обусловлены спецификой данного вида государственной службы"*(17).

Общим недостатком приведенных выше признаков (особенностей) государственной правоохранительной службы является отсутствие какой-либо их систематизации (исключением является работа Е.Л. Патрашко). Между тем, с нашей точки зрения, не все указываемые различными авторами признаки правоохранительной службы имеют одинаковое значение.

Нам представляется, что все они могут быть разделены на три группы. В первую могут быть отнесены признаки, которые, безусловно, для государственной правоохранительной службы характерны, но не демонстрируют ее специфику по сравнению с другими видами государственной службы. Сюда могут быть отнесены, например, такие признаки, как осуществление правоохранительной службы на профессиональной основе; определение содержания деятельности правоохранительных служащих занимаемой должностью и т.п., поскольку они характеризуют не только правоохранительную, но и государственную гражданскую и государственную военную службу.

Вторую и третью группу образуют признаки государственной правоохранительной службы, которые действительно отражают ее отличия от иных видов государственной службы. Однако и они тоже различаются. Так, вторую группу составят признаки сущностные, которые характеризуют саму суть правоохранительной службы. К таковым, например, относятся специфика выполняемых задач и функций; особые условия службы, нередко сопряженные с риском; особые служебные обязанности и т.п. Отсутствие данных признаков не позволяет отнести службу на конкретных должностях к правоохранительной службе, так как исчезает сама ее специфика.

Третью группу признаков можно считать хотя и специфическими, но дополнительными (субсидиарными), устанавливаемыми законодателем в связи с наличием признаков сущностных. К таковым, в частности, можно отнести особый порядок привлечения к видам правовой ответственности; специальное обеспечение и др. При всей важности субсидиарных признаков сути правоохранительной службы они, по нашему мнению, не составляют. Так, например, если представить, что на законодательном уровне будет принято решение ликвидировать все меры социального обеспечения служащих правоохранительной службы (право на досрочную пенсию, на иные социальные льготы и т.п.), это, безусловно, значительно сократит количество лиц, желающих проходить правоохранительную службу, но самой сущности ее не изменит: оставшиеся без указанных льгот сотрудники все равно будут служащими правоохранительной службы. Поскольку в данном случае мы ставим цель уяснить именно особенности самой правоохранительной службы, нас в первую очередь будут интересовать ее сущностные признаки.

Первым среди них и вполне обоснованно, А.Ф. Ноздрачев называет специфику выполняемых правоохранительными служащими задач и функций. В принципе эти функции прямо указаны в определении правоохранительной службы, приведенном в ст. 7 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" однако, если функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка и по борьбе с преступностью действительно позволяют произвести отграничение правоохранительной службы от других видов государственной службы Российской Федерации, то функция защиты прав и свобод человека и гражданина является, как отмечалось выше, характерной в принципе для всех органов государственной власти, а следовательно, нуждается в уточнении.

На наш взгляд, выделяя именно функциональную специфику правоохранительной службы, следует исходить из того, что если правоохранительная служба осуществляется на некоторых должностях правоохранительной службы, то и правоохранительные служащие осуществляют правоохранительную деятельность. Как справедливо отмечается в Комментарии к Федеральному закону N 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации" и Федеральному закону N 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации", "понятие "правоохранительная деятельность" является ключевым для определения правоохранительной службы"*(18).

Сам термин "правоохранительная деятельность" был введен в научный оборот в конце 50-х годов XX в. и, хотя не имеет однозначного определения, широко используется в законодательстве и юридической науке*(19). Можно выделить несколько подходов к определению сущности правоохранительной деятельности.

Наиболее широкий, используемый такими, например, авторами, как В.М. Горшенев, И.Б. Шахов, Е.Л. Патрашко*(20), связан с рассмотрением правоохранительной деятельности как деятельности по охране прав и свобод граждан. Однако данный подход, совершенно очевидно, имеет тот же недостаток, что и приведенное в ст. 7 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" определение самой правоохранительной службы: понятие охраны прав и свобод граждан является крайне широким. Учитывая, что в соответствии со ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием, по сути, все органы государственной и муниципальной власти занимаются такой охраной. Однако в такой трактовке термин "правоохранительная деятельность" полностью теряет свою специфику.

Противоположными являются крайне узкие подходы к определению сущности правоохранительной деятельности, согласно которым правоохранительная деятельность отождествляется с полицейской или даже с оперативно-розыскной деятельностью*(21). Однако в таком случае правоохранительная служба может осуществляться только в органах, осуществляющих такие виды деятельности, что, например, исключает из числа правоохранительных органов прокуратуру, что вряд ли является правильным.

Промежуточным можно считать подход, который представляют такие специалисты, как А.П. Гуськова, А.А. Шамардин, К.Ф. Гуценко, В.А. Галков, В.И. Диденко, В.Н. Кнайкин. Согласно ему, правоохранительная деятельность - это деятельность специально управомоченных государственных органов, которые специально создаются и функционируют в целях обеспечения законности и правопорядка, защиты прав и свобод человека и гражданина, борьбы с преступлениями и иными правонарушениями*(22).

Именно данный подход представляется наиболее точно отражающим сущность правоохранительной деятельности. Ключевым здесь, на наш взгляд, является указание на то, что правоохранительная деятельность - это не просто деятельность по осуществлению определенных функций, а именно деятельность органов, специально предназначенных для обеспечения законности. Действительно, как отмечалось выше, все государственные органы в той или иной мере обеспечивают и защищают права и свободы граждан, но среди них особо можно выделить те, для которых функция защиты является основной, той, ради которой они и созданы в принципе. Как справедливо указывает О.В. Харченко, "следует различать между собой органы, осуществляющие правоохранительную функцию государства, и собственно правоохранительные органы. Правоохранительную функцию в той или иной мере осуществляют все органы государства. Однако для некоторых из них правоохранительная функция является основной. Эти органы государства осуществляют правоохранительную деятельность"*(23).

В таком случае правоохранительной будет являться служба не просто связанная с выполнением функций по предотвращению и пресечению правонарушений и обеспечению законности, а служба на должностях, специально предназначенных для осуществления подобной деятельности. Соответственно "профессиональной обязанностью служащих этой категории является защита жизни и здоровья людей, обеспечение безопасности граждан и установленного порядка управления, основных прав граждан и публичных интересов, материальных ценностей, охрана общественного порядка и правопорядка"*(24).

При этом принципиально важным видится тот факт, что правоохранительная деятельность - это прежде всего активная деятельность по обеспечению законности. Под "активностью" мы в данном случае подразумеваем то обстоятельство, что правоохранительный служащий не просто обязан принимать какие-либо меры по восстановлению нарушенной законности, например в случаях обращения граждан, но обязан и сам в процессе своей повседневной профессиональной деятельности факты нарушения законности выявлять, пресекать и предотвращать. В данном случае мы полностью поддерживаем точку зрения А.М. Артемьева, который пишет, что "в целом правоохранительная деятельность есть форма активно-властного отношения правового государства к преступлениям, административным правонарушениям, их причинам и последствиям, а также иным негативным противоправным явлениям в целях обеспечения выполнения требований правовых норм, неуклонного соблюдения принципов законности"*(25).

Функция активного обеспечения законности является, с нашей точки зрения, основополагающей в определении сущности правоохранительной службы. В то же время, для полного определения круга должностей правоохранительной службы, она является недостаточной. При анализе функций и полномочий различных органов государственной власти несложно заметить, что именно активную деятельность по выявлению и пресечению правонарушений должно осуществлять достаточно большое количество этих органов и, соответственно, их должностных лиц. Однако далеко не все они могут быть отнесены к правоохранительным органам. Так, например, на Федеральную налоговую службу возложены функции по контролю и надзору в сфере налогов и сборов, некоторых иных обязательных платежей и по привлечению к юридической ответственности за совершение правонарушений в этой сфере*(26). Соответственно должностные лица ФНС (в частности, государственные налоговые инспекторы), осуществляющие указанные функции, осуществляют активную деятельность по выявлению и пресечению правонарушений. Однако как сама ФНС практически никогда не рассматривалась в научной литературе в качестве правоохранительного органа, так и государственные служащие ФНС имеют в настоящее время статус не правоохранительных, а гражданских служащих*(27).

В связи с этим представляется необходимым выделить и другие признаки (особенности), характеризующие государственную правоохранительную службу и позволяющие отграничить ее от других видов службы. Так, принципиальной особенностью правоохранительной службы видится также непрерывность осуществления указанной выше функции активного обеспечения законности.

В данном случае мы хотим подчеркнуть то обстоятельство, что служащие правоохранительной службы, в отличие, например, от гражданских служащих, обязаны предотвращать и пресекать правонарушения не только в моменты нахождения на службе (исполнения должностных обязанностей), но и в любой ситуации, когда они выявляют эти правонарушения. Наиболее акцентированно эта обязанность закреплена в отношении сотрудников полиции и уголовно-исполнительной системы. В соответствии с ч. 2 ст. 27 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции"*(28) сотрудник полиции независимо от замещаемой должности, места нахождения и времени суток обязан:

1) оказывать первую помощь гражданам, пострадавшим от преступлений, административных правонарушений и несчастных случаев, а также гражданам, находящимся в беспомощном состоянии либо в состоянии, опасном для их жизни и здоровья;

2) в случае обращения к нему гражданина с заявлением о преступлении, об административном правонарушении, о происшествии либо в случае выявления преступления, административного правонарушения, происшествия принять меры по спасению гражданина, предотвращению и (или) пресечению преступления, административного правонарушения, задержанию лиц, подозреваемых в их совершении, по охране места совершения преступления, административного правонарушения, места происшествия и сообщить об этом в ближайший территориальный орган или подразделение полиции.

В ст. 26 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5473-1 "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы"*(29) также указывается, что сотрудники уголовно-исполнительной системы на территории Российской Федерации независимо от занимаемой должности, места нахождения и времени суток обязаны в случае непосредственного обнаружения событий, угрожающих личной или общественной безопасности, принять меры к спасению людей, предотвращению и пресечению правонарушений, задержанию лиц по подозрению в совершении этих правонарушений и сообщить об этом в ближайший орган внутренних дел Российской Федерации.

Применительно к другим видам правоохранительной службы признак непрерывности ее осуществления не выделен так четко и однозначно, однако определенные элементы его обнаружить можно. Так, например, в ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации"*(30) указывается, что исполнением сотрудником таможенного органа своих должностных обязанностей, в частности, являются:

- действия по защите жизни, здоровья, чести и достоинства личности, а также обеспечение собственной безопасности в связи с исполнением должностных обязанностей;

- нахождение в положении заложника в связи с исполнением должностных обязанностей. Схожие нормы приведены и в п. 63 Положения о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ*(31).

Непрерывность осуществления правоохранительной службы проявляется также в том, что служащие правоохранительной службы в некоторых случаях могут быть уволены за совершение проступков, порочащих их честь и достоинство, и во внеслужебное время. Также применительно к выделению специфических признаков правоохранительной службы важной видится возможность правоохранительных служащих обеспечивать соблюдение законности путем применения различных мер административного принуждения, и в частности физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Данный признак в качестве специфического признака правоохранительной службы выделяется различными специалистами*(32).

Большинство служащих правоохранительной службы наделены различными законодательными и подзаконными актами правом применять в качестве административно-пресекательных мер физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие (ст. 18-24 Федерального закона "О полиции"; ст. 45 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре"*(33); ст. 16 Федерального закона "О службе в таможенных органах Российской Федерации"; ст. 26-30 Федерального закона от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации"*(34); ст. 28-31 Закона Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы"; п. 59.1 Положения о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и др.).

Данный признак объединяет правоохранительных служащих с военнослужащими, но отграничивает от гражданских служащих. Исключением являются судебные приставы по обеспечению установленного порядка деятельности судов, которые, несмотря на то что наделены возможностью применять не просто меры административного принуждения, но и предупредительные и пресекательные меры с использованием физической силы и огнестрельного оружия (ст. 15-18 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ "О судебных приставах"*(35)), включены в настоящее время в Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы.

Однако тут необходимо заметить, что, по обоснованному мнению некоторых исследователей, по целому ряду признаков судебные приставы по ОУПДС гораздо ближе к правоохранительной службе, чем к гражданской, и отнесение их в свое время к числу гражданских служащих было явно ошибочным*(36).

Еще одной особенностью правоохранительной службы является неотъемлемо присущий ей повышенный риск. Данный признак правоохранительной службы выделяет, в частности, А.М. Артемьев, который пишет, что "специфика правоохранительной деятельности состоит в том, что ее осуществление часто связано с опасностью для жизни и здоровья сотрудника, с необходимостью принимать решения, определяющие правовое положение граждан, с умением принимать сложные решения в минимально короткие сроки.

Такая специфика государственной правоохранительной службы требует постоянных усилий со стороны ее сотрудников по поддержанию профессиональных качеств. Поэтому во многих правоохранительных органах существуют системы, обеспечивающие соответствующий занимаемой должности профессионализм"*(37).

Последний приведенный нами признак правоохранительной службы - повышенный риск - роднит ее с военной службой (так же как и владение и возможность применения огнестрельного оружия). Собственно, у этих двух видов государственной службы вообще достаточно много общего; в целом правоохранительная служба и военная служба, на наш взгляд, гораздо ближе между собой, чем любая из них с государственной гражданской службой. Все это позволяет многих исследователям объединять государственную правоохранительную и государственную военную службу в так называемую "милитаризованную" службу*(38).

Слово "милитаризованный" берет начало от понятия "милитаризм" (фр. militarisme, от лат. militaris - военный). Из этого, однако, не следует, что правоохранительная служба является разновидностью военной. Как совершенно верно указывает Д.Н. Бахрах, правильно говорить о двух родовых разновидностях милитаризованной службы: военной и военизированной*(39), т.е. имеющей отдельные черты военной (к которой и относится правоохранительная). Такими чертами являются, в частности, более жесткая, приближенная к военной дисциплина на правоохранительной службе; большие, по сравнению с гражданской службой, возможности отступления от гарантий, предусмотренных трудовым законодательством (на военнослужащих трудовое законодательство в соответствии со ст. 11 ТК РФ вообще не распространяется).

К этому же можно отнести и действующий на правоохранительной службе принцип единоначалия и персональной ответственности. "Принцип единоначалия означает иерархическую соподчиненность должностей в правоохранительном органе, возглавляемым единолично руководителем... Специфика государственной правоохранительной службы не допускает коллегиальных правоохранительных решений, а требует незамедлительного и ответственного решения от служащего государственной правоохранительной службы. Этот принцип тесно связан с принципом персональной ответственности за принятое решение"*(40).

Особенность деятельности большинства служащих правоохранительной службы видится также в том, что правоохранительная деятельность во многих случаях должна осуществляться с соблюдением режима конфиденциальности служебной информации. Сам по себе режим конфиденциальности может, безусловно, иметь место в отношении определенной информации и на государственной гражданской, и на государственной правоохранительной службе, однако специфика проводимых правоохранительными служащими мероприятий требует сокрытия информации в большем объеме.

Правда, тут надо сделать оговорку, что такая ситуация имеет место преимущественно в отношении правоохранительных органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Характерно, что Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности" закрепляет в ст. 3 в качестве специальных принципов оперативно-розыскной деятельности принципы конспирации, а также сочетания гласных и негласных методов и средств. Как представляется, указанные принципы характеризуют деятельность тех правоохранительных служащих, которые осуществляют оперативно-розыскную деятельность, а это должностные лица органов внутренних дел России; органов Федеральной службы безопасности; органов Федеральной службы охраны, таможенных органов России; Службы внешней разведки России; Федеральной службы исполнения наказаний; органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. В то же время, как мы уже отмечали выше, отождествление правоохранительной деятельности только с оперативно-розыскной является неверным. Так, например, безусловно к правоохранительным органам относятся органы прокуратуры Российской Федерации, которые не наделены правом осуществлять оперативно-розыскную деятельность. В силу этого негласные методы сотрудниками прокуратуры при осуществлении своих полномочий использоваться не должны; напротив, их деятельность должна строится на принципах открытости и прозрачности.

Соответственно, хотя особый режим конфиденциальности, включающий в себя использование негласных методов деятельности, а также соблюдение конспирации, в основном характерен для правоохранительных служащих, здесь возможны и исключения.

Исходя из вышеизложенного, к правоохранительной службе, с нашей точки зрения, в настоящее время может быть отнесена служба на отдельных должностях в органах внутренних дел Российской Федерации; органах Федеральной службы безопасности; органах Федеральной службы охраны, таможенных органах; Службе внешней разведки; Федеральной службе исполнения наказаний; органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ; прокуратуре Российской Федерации, Следственном комитете Российской Федерации. Кроме того, в перспективе к правоохранительным служащим должны быть отнесены лица, замещающие должности судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов, несмотря на то что в настоящее время они отнесены к государственным гражданским служащим.

Ф.Б. Магомедов,

Саратовский государственный университет им. Н.Г. Чернышевского,

кафедра таможенного, административного и финансового права юридического

факультета, аспирант

"Гражданин и право", N 10, октябрь 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Липатов Э.Г. и др. Комментарий к Федеральному закону "О системе государственной службы Российской Федерации". М., 2007. С. 12-13.

*(2) См.: Комментарий к Федеральному закону "О системе государственной службы Российской Федерации" (постатейный) / Под ред. А.Н. Козырина. М., 2006.

*(3) Артемьев А.М. К вопросу об определении сущности правоохранительной службы и ее структуры // Российский следователь. 2008. N 2.

*(4) См.: Россинский Б.В. О законодательной дефиниции государственной службы // История становления и современное состояние исполнительной власти в России / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2003. С. 161.

*(5) См.: Гарячук И.Н. Служебный контракт на государственной гражданской службе Российской Федерации: теория и практика применения / Под ред. Л.П. Волковой. М., 2010. С. 41.

*(6) Калинина Н.С. Некоторые вопросы законодательного закрепления основных положений организации правоохранительной службы Российской Федерации как вида федеральной государственной службы // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2007. N 3.

*(7) Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. N 9.

*(8) Артемьев А.М. Указ. изд.

*(9) См.: Патрашко Е.Л. Государственная правоохранительная служба Российской Федерации: Автореф. дисс. ... к.ю.н. М., 2005.

*(10) См.: Щукин В.В. Правоохранительная служба в системе государственной службы РФ // Российский следователь. 2005. N 6.

*(11) Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика / Под ред. Г.Н. Комковой. Саратов, 2008. С. 32.

*(12) Сергун П.П. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации: теоретико-правовое исследование: Дисс. ... д.ю.н. М., 1998. С. 12.

*(13) Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Указ. соч. С. 31.

*(14) См.: Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М., 1999. С. 53.

*(15) См.: Артемьев А.М. Государственная правоохранительная служба: системные свойства, функции, правовое обеспечение: Дисс. ... д.ю.н. М., 2008. С. 194.

*(16) См.: Патрашко Е.Л. Государственная правоохранительная служба Российской Федерации: Дисс. ... к.ю.н. М., 2005. С. 30.

*(17) Шеенкова А.С. Административно-правовое регулирование правоохранительной службы в органах внутренних дел Российской Федерации: Дисс. ... к.ю.н. Хабаровск, 2007. С. 57.

*(18) Комментарий к Федеральному закону N 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации" и Федеральному закону от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" / Под общ. ред. Г.В. Мальцева и И.Н. Барцица. М., 2005. С. 47.

*(19) См.: Погребежский К.А. Правовое обеспечение государственной правоохранительной службы и пути его совершенствования: Дисс. ... к.ю.н. М., 2010. С. 18.

*(20) См.: Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987. С. 20-21; Патрашко Е.Л. Государственная правоохранительная служба Российской Федерации: Дисс. ... к.ю.н. М., 2005. С. 29.

*(21) См., например: Крылова Е.Г. Развитие системы государственной службы Российской Федерации. М., 2008. С. 36; Черников В.В. Судебные, правоохранительные и контролирующие органы России: Учебник. М., 2002.

*(22) См.: Галков В.А., Диденко В.И., Кнайкин В.Н. Судебные приставы России: история и современность. Белгород, 2001; Гуськова А.П., Шамардин А.А. Правоохранительные органы (судоустройство): Учебник. М., 2005; Гуценко К.Ф. Правоохранительные органы: Учебник. 8-е изд. М., 2004. С. 5.

*(23) Харченко О.В. Понятие и виды правоохранительной государственной службы // Российский следователь. 2008. N 14.

*(24) Матвеев С.П., Вакулин Ю.В. Служебно-трудовые отношения как объект правовой защиты (уголовно-правовые аспекты) // Общество и право. 2008. N 3.

*(25) Артемьев А.М. Государственная правоохранительная служба... С. 182.

*(26) См.: Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506 "Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе" // СЗ РФ. 2004. N 40. Ст. 3961.

*(27) См.: Указ Президента РФ от 31 декабря 2005 г. N 1574 "О Реестре должностей Федеральной государственной гражданской службы" // СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 118.

*(28) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 7. Ст. 900.

*(29) См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 33. Ст. 1316.

*(30) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. Ст. 3586.

*(31) См.: Указ Президента РФ от 5 июня 2003 г. N 613 "О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ" // СЗ РФ. 2003. N 23. Ст. 2197.

*(32) См., например: Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2006. С. 67; Белова Н.В. Административно-правовой статус служащего государственной правоохранительной службы: Дисс. ... к.ю.н. М., 2007. С. 102.

*(33) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 47. Ст. 4472.

*(34) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 48. Ст. 6252.

*(35) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. Ст. 3590.

*(36) См.: Бакуровой Н.Н. Административно-правовое регулирование деятельности судебных приставов: Автореф. дисс. к.ю.н. М., 2010. С. 15.

*(37) Артемьев А.М. Государственная правоохранительная служба... С. 189.

*(38) См.: Бахрах Д.Н. Милитаризованная служба России // Российский юридический журнал. 2005. N 1. С. 20-27; он же. Административное право: Учебник для вузов. М., 1996. С. 121; Анисимов А.Л. Особенности регулирования труда сотрудников органов внутренних дел // Трудовое право. 2009. N 1; Какимжанов М.Т. Государственная служба в России: история и современность // История государства и права. 2008. N 12, и др.

*(39) См.: Бахрах Д.Н. Милитаризованная служба России // Указ. изд. 2005. N 1. С. 24.

*(40) Артемьев А.М. Государственная правоохранительная служба... С. 193.