Об актуальных тенденциях в процессе "централизации" Российского государства (И.Н. Богатырева, "Гражданин и право", N 10, октябрь 2012 г.)

Об актуальных тенденциях в процессе "централизации" Российского государства

Автор статьи полагает возможным разделить мнение о том, что с момента образования российского государства в структурировании аппарата государственной власти России усматривается противодействие двух тенденций - централизации и децентрализации. На разных исторических этапах влияние обозначенных тенденций во многом определяет не только исторические особенности формы государства, но и векторные направления государственной политики в целом*(1).

Децентрализационные аспекты управления в России отмечаются исследователями уже в период феодальной раздробленности; так, в Великом Новгороде в XI-XIV вв., по существу, находилась самоуправляющаяся территориальная община*(2). Новгород был "державной союзной общиной, управлявшей обширной территорией как строго централизованное государство, с одной стороны, и предоставлявшей частям этой территории значительную самостоятельность и самоуправление, с другой стороны"*(3).

Одним из главных направлений внутренней политики в сфере государственного управления в начале 2000 г. в России стало так называемое "усиление вертикали власти", под которым многие авторы понимают процесс централизации государства, усиление государственной власти*(4). 13 мая 2000 г. Президент РФ издал Указ "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе"*(5). Было утверждено Положение о полномочном представителе и перечень федеральных округов (Центральный, Северо-Западный, Северо-Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный). Данные институты, по мнению исследователей, вводились в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений*(6).

На указанном этапе необходимость централизации власти вытекала из опасности дальнейшей эскалации сепаратизма, обусловленной, как считает А.Н. Грохотов, "врожденными пороками Российской Федерации"*(7). На "ущербность" федеративных отношений указывал, по его мнению, И.А. Ильин. "Латинское слово "федус" означает договор и союз и далее - порядок и закон. В науке государственного права федерацией называется союз государств, основанный на договоре и учреждающий их законное, упорядоченное единение. Значит, федерация возможна только там, где имеется налицо несколько самостоятельных государств, стремящихся к объединению. Федерация отправляется от множества (или, по крайней мере, от двоицы) и идет к единению и единству. Это есть процесс отнюдь не центробежный, а центростремительный"*(8). Также указанный автор (как, впрочем, и многие другие) полагает, что построение "вертикали власти" является краеугольным камнем национальной диктатуры в современной России. Усиление централизации было необходимо ради сохранения целостности государства, нейтрализации сепаратистских тенденций, наведения элементарного порядка в регионах*(9).

Некоторые ученые усматривают и тесную взаимосвязь идеологических начал и процессов централизации (децентрализации) в государственном строительстве. "Очевидно, - пишет В.В. Гончаров, - что в ходе отечественной истории имелась прямая зависимость успехов в развитии Российского государства от наличия сформированной и тщательно реализуемой идеологической основы российской государственности. С наличием позитивной государственной идеологии связаны и успехи киевских великих князей, объединивших Русь под знаменем православия как государственно-патерналистской идеологии, и великий петровский прорыв на рубеже XVII-XVIII вв., придавший государственной идеологии России имперский характер и обозначивший необходимость преодоления качественного и количественного отставания страны от западных конкурентов, и социалистическая государственная идеология, воодушевлявшая несколько поколений граждан страны возможностями реализации на практике многовековых идеалов добра и справедливости и предоставившая широкие возможности для реализации гражданами страны своих способностей. В то же время периоды отсутствия государственной идеологии в России либо ее коренной ломки сопровождались беспрецедентным экономическим спадом в стране, обнищанием и культурно-нравственной деградацией ее населения (например, в Смутное время, предшествовавшее воцарению династии Романовых, в период революций 1917 г. и последовавшей за ними Гражданской войны)"*(10). По мнению указанного исследователя, современное состояние идеологических основ российской государственности отличается рядом значительных проблем формирования и развития в части использования данного инструмента в процессе централизации власти в стране*(11).

Как полагает автор статьи, распространенное среди юристов негативное отношение к принципу федерализма и идеям децентрализации государства во многом обусловлено явно излишним, неконтролируемым развитием "центробежных" сепаратистских тенденций в России конца прошлого века. Соответственно, многие из них убеждены, что следует "централизовать" систему государственного управления, и "во избежание нарастания центробежных тенденций и сепаратизма на уровне субъектов России необходимо обеспечить ротацию региональных элит, пресекая клановость и коррупционное сращивание руководства регионов и преступного сообщества"*(12). Правда, всегда имели место и попытки "смягчить" указанные суждения; например, отмечалось, что "необходимо учитывать многонациональный, многоконфессиональный состав Российской Федерации" и т.п.*(13)

На современном историческом этапе тенденции "научного обоснования" централизации также присутствуют: к примеру, исследователи считают положительным внесение Законом N 7-ФКЗ в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" изменений, касающихся введения в Конституционном Суде Российской Федерации функции по публичному контролю за конституционностью правоприменения, т.е. за выполнением судами общей юрисдикции и арбитражными судами решений этого Суда. По их мнению, это "является важным шагом на пути централизации российской правовой системы, унификации и единообразия правоприменения с целью действительного обеспечения верховенства Конституции России"*(14).

Как думается, стремление к централизации действительно наиболее наглядно проявилось в процессе эволюции на современном историческом этапе института конституционного судебного контроля. Можно согласиться с тем, что развитию, в частности, конституционных (уставных) судов в субъектах РФ препятствует совокупность различных факторов: как кадровые и экономические проблемы, так и специфическое понимание целей и задач, стоящих перед конституционными (уставными) судами (в некоторых республиках в составе Российской Федерации конституционные суды пытались обосновать наличие у республик статуса суверенного государства ссылками на ч. 2 ст. 5 Конституции Российской Федерации*(15)).

Поэтому по вполне понятным причинам система конституционных и уставных судов, в отличие от системы судов общей и арбитражной юрисдикции, построена не на принципе полной централизации, а на федеративных принципах децентрализации*(16). Хотя независимо от специфики своих полномочий все конституционные и уставные суды осуществляют конституционный контроль и правосудие в пределах единого конституционно-правового пространства и потому призваны посредством сотрудничества и слаженного взаимодействия укреплять правовые основы Российского государства*(17).

Безусловно, и в других сферах общественных отношений тенденции "антифедерализма и централизации" активизировались под влиянием неоправданного и неконтролируемого развития "самостоятельности" ряда российских регионов. "Однако нельзя не заметить, - пишет, в частности, А.В. Макаров, - что на практике образование "многочисленных центров интересов" приводит к деструктивной конкурентной борьбе между ними, в частности к неравноправному статусу субъектов Федерации. Заметим также, что разнообразие культур и широта пространства не только обусловливают приверженность федерализму и децентрализации, но и порождают обратные тенденции: централизации и унификации"*(18). В этом плане все чаще имеет место обращение к словам Н.Н. Алексеева, который, приводя высказывание Ж.-Ж. Руссо: "чем больше государство растет, тем более уменьшается свобода граждан", отмечал: "...чем больше государство, тем более оно расположено к деспотии", фактически сводя зависимость организационных государственных форм от масштаба территории*(19).

Как полагают В.Е. Чуров и Б.С. Эбзеев, демократизация общества, государственных и общественных институтов привнесла существенные новации в представление о суверенитете*(20). При этом Конституция России "в отличие от учредительных актов некоторых иных федеративных государств отвергла теорию делимости суверенитета, на которой настаивали отдельные субъекты Российской Федерации при подписании Федеративного договора, и получила в нем терминологическое отражение, хотя на самом деле это было скорее рефлексом на характерную для предшествующего этапа развития российской государственности жесткую централизацию властных полномочий, чем констатацией политико-юридического состояния взаимоотношений федеральных властей и властей субъектов Российской Федерации"*(21).

Автор статьи считает вполне обоснованным мнение о том, что наличие двух составляющих (этнонациональной и территориальной) и "двух пар полюсов" (централизация - децентрализация; унификация - многообразие) предопределило дискуссии относительно принципов и форм федеративного устройства России*(22). Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов должно выражаться в их совместной работе и ответственности за состояние дел в ряде сфер государственной деятельности, которая в полной мере не может осуществляться отдельно ни Федерацией, ни ее субъектами*(23). В связи с этим законодатель предоставляет возможность субъектам федеративных отношений широко использовать договоры и соглашения между собой для реализации предметов совместного ведения. При этом считается, что сферы и вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, в определенной мере достаточно лишь их регулирования в значительной части со стороны федеральных органов государственной власти, с одной стороны, а также они требуют усилий обоих уровней государственной власти для проявления многообразия и достоинств федерального управления обществом - с другой. Следовательно, по этим вопросам могут издаваться федеральные и региональные законы, акты главы государства и глав субъектов, постановления Правительства Российской Федерации и акты исполнительной власти субъектов. При этом перечни, содержащиеся в ст. 71 и 72 Конституции России, являются исчерпывающими, позволяющими использовать многогранные возможности Федерации и ее субъектов*(24).

Тем не менее далеко не все исследователи разделяют указанную позицию, утверждая, к примеру, что "консервативная идеология с ее установками на централизацию, замену ряда выборных должностей назначаемыми, уважение к национальным традициям, истории, защита собственности и т.д. очень востребованы, так как либерализм 90-х годов, пришедший на смену советских властеотношений, не оправдал надежд избирателей. Проводимые либералами реформы, зачастую списанные с западноевропейских аналогов без должного учета российской специфики, только усилили государственный и духовный распад страны"*(25).

Фактически аналогичный подход прослеживается и в российской правоприменительной практике. Так, например, анализ многих актов Конституционного Суда РФ, касающихся реализации принципа федерализма в стране, позволяет исследователям прийти к выводу, что они "направлены на централизацию управления страной и лишают граждан права на управление делами государства в рамках субъектов Федерации"*(26). Конституционным Судом РФ принят ряд решений, имеющих ключевое значение в оптимизации правового регулирования федеративных отношений*(27). Федеральный орган конституционного контроля стремится занимать позицию "обеспечения баланса централизации и децентрализации в отношениях Российской Федерации и ее субъектов в той мере, в которой это допускает сама федеративная форма территориального устройства государства"*(28).

И тем не менее, анализируя региональную систему государственной власти (законодательную, исполнительную, судебную) как в нормативном, так и в практическом аспекте, авторы приходят к закономерному выводу о возрастании уровня централизации*(29). Другой вопрос, что оценивается данная тенденция по-разному, и, как правило, положительно. Например, в юридической литературе можно обнаружить утверждение о том, что "происходящая на Западе унитаризация федеративных государств укрепляет позиции социального государства, призванного обеспечить одинаковый уровень жизни на всей территории страны. Это требует централизованного правового регулирования перераспределения материальных и финансовых ресурсов на основе единых требований, нормативов, стандартов. Развитие социального государства приходит в противоречие с требованиями сохранять национально-территориальный принцип построения российского федерализма"*(30).

Соотношение частных и публичных интересов в общественной системе определяет условия централизации либо децентрализации в ее управлении*(31). Как отмечал С.А. Муромцев, "под общим благом разумеют отношения, которые всеми признаются - открыто или смутно - в интересах общежития, но никому не дороги в особенности, кроме разве немногих лиц, образующих, во всяком случае, исключение и находящих особое удовлетворение в общественной деятельности. Под частным интересом разумеются принадлежности той части порядка, основанного в видах общежития, которая наиболее близка отдельным лицам. По такому разграничению общее благо есть общественность, связь отдельных лиц между собой; частный интерес - самостоятельность отдельного лица в кругу данного общежития, устройство индивидом своего мирка, своего узла отношений, который, конечно, входит в состав общего порядка, но дорог индивиду потому, что он сам лично служит его центром"*(32). Анализируя данную позицию некоторые авторы делают вывод о том, что публичные интересы ("интерес общежития") достигаются централизованным управлением, позволяющим подчинить волю отдельных лиц целям общественным"*(33). Однако эти же исследователи справедливо отмечают, что "полное удовлетворение частных интересов возможно лишь в условиях децентрализации, передачи части функций по управлению множеству независимых самоуправляющихся центров"*(34).

Безусловно, научный анализ любой сферы общественных отношений требует использования объективного теоретического подхода, базирующегося в том числе на актуальном эмпирическом материале. В этом контексте достаточно убедительными являются, к примеру, рассуждения о том, что "в результате ослабления централизованной политики государственного регулирования экономики процесс глобализации в финансовой сфере способствует развитию информационных технологий, дерегулированию сферы финансовой деятельности путем принятия экономических мер, таких, как расширенная приватизация"*(35).

Не менее обоснованный характер имеет изучение чрезвычайной ситуации, сложившейся летом 2010 г. в Российской Федерации. Как полагает автор статьи, она обуславливает утверждения о том, что "целостность централизованной системы, обеспечивающей тушение лесных пожаров на труднодоступной территории лесного фонда страны, была нарушена. Полномочия по охране лесов, в том числе тушение лесных пожаров, были возложены на органы власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, однако средства, выделяемые на эти цели из федерального бюджета, оказались явно недостаточными"*(36). К сожалению, многие регионы и муниципалитеты не располагали необходимым количеством собственных средств, техникой и кадрами для тушения лесных пожаров, а "лесные пожары лета 2010 г. в России стали индикатором того, что существующая правовая база пожарной безопасности в лесах далека от оптимальной. Неправильно проведенная децентрализация полномочий вкупе с ошибками в правовом регулировании компетенционной сферы привели к плачевным результатам"*(37).

Однако и эти исследователи отмечают, что "сложилась избыточная централизация"*(38). Как отметил Д.Н. Козак, "...в 2003-2004 годах мы поступили механистически. Все то, что не попало в собственные полномочия субъектов Российской Федерации... сделало их исключительно федеральными и насоздавало огромную армию территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. И это нанесло огромный урон не только развитию регионов, но и самой региональной политике"*(39).

Наблюдается и возрастающая так называемая централизация правового регулирования, которая проявляется в общем усилении иерархических связей между всеми институтами публичной власти, в том числе посредством установления механизмов ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за выполнение федерального законодательства*(40). В сфере федеративного устройства указанная тенденция проявляется также в перераспределении объема нормативного регулирования от органов государственной власти субъектов Российской Федерации к федеральным органам государственной власти, в том числе путем резкого снижения роли договора в качестве регулятора федеративных отношений.

В целом на основании изложенного можно сделать вывод о том, что негативное отношение к принципу федерализма и идеям децентрализации государства во многом было обусловлено явно излишним, неконтролируемым развитием "центробежных" сепаратистских тенденций в России конца прошлого века. В настоящее время развиваются новые тенденции и явления в государственном строительстве, в том числе связанные с осознанием негативного характера "избыточной централизации", что находит свое практическое воплощение в постепенном расширении полномочий субъектов Российской Федерации.

И.Н. Богатырева,

нотариус г. Самары, соискатель РААН

"Гражданин и право", N 10, октябрь 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Ляпин И.Ф. Децентрализация государственной власти в России: исторические этапы формирования института // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. N 3. С. 27-31.

*(2) См.: Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С . 209-210.

*(3) Ерошкин Н.П. Крепостное самодержавие и его политические институты. М., 1981. С. 235.

*(4) См.: Грохотов А.Н. Наследие И.А. Ильина и централизация власти в современной России // История государства и права. 2011. N 8. С. 24-28.

*(5) См.: Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" // Российская газета. 2000. N 92/93.

*(6) См.: Грохотов А.Н. Указ. изд. С. 27-28.

*(7) См. там же.

*(8) Ильин И.А. Наши задачи // Собр. соч. Т. 2. Кн. 1, 2. М., 1993. С. 70. Цит. по: Грохотов А.Н. Указ. изд. С. 28.

*(9) См.: Грохотов А.Н. Указ. изд. С. 28.

*(10) Гончаров В.В. Роль государственной идеологии в централизации власти в России: исторический опыт и современное состояние // История государства и права. 2010. N 4. С. 31-35.

*(11) См. там же.

*(12) См., например: Алехнович С.О. О двух тенденциях российской государственности: федерализм и регионализм // Закон и право. 2003. N 1. С. 14-17; Тихомиров Ю.А. Централизация и децентрализация: динамика соотношения // Журнал российского права. 2007. N 2.

*(13) См., например: Основы национальных и федеративных отношений / Под ред. Р.Г. Абдулатипова. М., 2001.

*(14) См.: Тарасова А.Е., Власенко Д.К. Публичный контроль за конституционностью правоприменения: компетенция Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал российского права. 2012. N 3. С. 70-76.

*(15) См.: Павликов С.Г. Системы судов субъектов Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: Дисс. ... д.ю.н. М., 2010. С. 18.

*(16) См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 121.

*(17) См.: Осипян Б.А. Сотрудничество российских органов конституционного правосудия между собой и с иными судами как дополнительная гарантия для принятия единообразных решений и надлежащего их исполнения // Администратор суда. 2011. N 4. С. 13-19.

*(18) Макаров А.В. Объединение субъектов Федерации: этнонациональный и территориальный факторы в зеркале права // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 2. С. 3-10.

*(19) См.: Алексеев Н.Н. Русский народ и государство. М., 1998. С. 414-415. Цит. по: Макаров А.В. Указ. изд.

*(20) См.: Чуров В.Е., Эбзеев Б.С. Утраченные иллюзии (о Постановлении Европейского суда по правам человека по делу Республиканская партия России против России) // Журнал конституционного правосудия. 2011. N 6. С. 28-38.

*(21) Там же.

*(22) См.: Макаров А.В. Указ. изд. С. 9-10. См. также: Кочетков Е. Федерализм в Российской империи: идея и практика // Вестник российской нации. 2009. N 2 (4). С. 215-236.

*(23) См.: Гумашвили Л.Э. Теоретические основы правового регулирования предметов совместного ведения Российской Федерации и Чеченской Республики // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 12. С. 31-36.

*(24) См. там же.

*(25) См., например: Лукьянчикова Л.В., Солоневич И.Л. О народовластии и принципах идеального общественного устройства // История государства и права. 2011. N 23. С. 19-22.

*(26) Денисов С.А. Исследование перехода от государственного доконституционного права к конституционному праву // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 11. С. 2-8.

*(27) См.: Чертков А.Н. Практика Конституционного Суда РФ и динамика федеративных отношений // Журнал российского права. 2011. N 10. С. 109-115.

*(28) Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. N 1.

*(29) См. подробнее: Борисова М.М., Дудко И.Г. Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации. М., 2011.

*(30) Вишняков В.Г. Проблемы укрепления территориальной целостности Российского государства // Законодательство и экономика. 2011. N 10. С. 33.

*(31) См.: Курочкин С.А. Частные и публичные интересы в праве: системное исследование // Юридический мир. 2011. N 10. С. 59-61.

*(32) Муромцев С.А. Определение и основное разделение права. 2-е изд. СПб, 2004. С. 176.

*(33) См.: Курочкин С.А. Указ. изд. С. 60-61.

*(34) Там же.

*(35) См.: Трофимова А.Х. Глобализация: процессы становления и развития. Приватизация и глобализация // Юридический мир. 2011. N 10. С. 36-40.

*(36) Добрынин Н.М. На пороге "новой децентрализации" // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 9. С. 38-46.

*(37) Там же.

*(38) См. там же.

*(39) Стенограмма парламентских слушаний "О состоянии государственной региональной политики в Российской Федерации и ее правового регулирования". Москва, 25 октября 2007 г. Цит. по: Добрынин Н.М. Указ. изд. С. 45-46.

*(40) См.: Постников А.Е. Тенденции развития институтов конституционного права // Журнал российского права. 2011. N 10. С. 27-34.