О финансовом контроле, бюджетных нарушениях и мерах принуждения (С. Булаев, "Казенные учреждения: бухгалтерский учет и налогообложение", N 10, октябрь 2012 г.)

О финансовом контроле, бюджетных нарушениях и мерах принуждения

Бюджетный кодекс - один из тех нормативных документов, в которые регулярно вносятся различные изменения и дополнения. В связи с этим бухгалтерам казенных учреждений приходится постоянно изучать законопроекты, вероятность одобрения которых высока. Предлагаем вашему вниманию комментарий к актуальному на сегодняшний день Законопроекту N 116783-6*(1), посвященному вопросам регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Коротко о главном

При первом знакомстве с Законопроектом N 116783-6 создается впечатление, что его авторы планируют переписать как минимум треть всего Бюджетного кодекса и внести еще столько же дополнений. Очевидно, необходимость такой серьезной доработки вызвана проблемами недостаточной эффективности действующего в настоящий момент бюджетного государственного и муниципального финансового контроля, а также намерением повысить качество управления общественными финансами. Что же предлагают разработчики проекта для решения этой проблемы? Перечислим его основные идеи:

- организация действенного контроля за эффективным использованием бюджетных средств;

- введение понятий внешнего и внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля;

- разграничение полномочий между органами государственного (муниципального) финансового контроля;

- уточнение бюджетных полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по осуществлению финансового контроля;

- исключение возможности необоснованных проверок хозяйствующих субъектов;

- определение на законодательном уровне методов и объектов контроля;

- приведение системы государственного (муниципального) финансового контроля в соответствие с принципами и стандартами, установленными Международной организацией высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) и Европейской организацией высших органов финансового контроля (ЕВРОСАИ);

- установление мер ответственности за каждое нарушение бюджетного законодательства РФ.

Как видим, предложений хватает, но, чтобы с ними разобраться, нужно разложить наиболее сложные нововведения по полочкам, чем мы и займемся.

О государственном (финансовом) контроле

Авторы законопроекта предлагают концептуальное новшество. Правовое регулирование в сфере государственного (муниципального) финансового контроля должно ориентироваться на осуществление контроля за участниками бюджетного процесса и прежде всего со стороны органов власти. Как это реализовать? Очень просто. В Законопроекте N 116783-6 предусматривается обязанность главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств обеспечить соблюдение юридическими лицами условий, на которых им были предоставлены средства из бюджета. Вместе с тем органы финансового контроля смогут проводить такие проверки только в процессе либо после проверки деятельности главных распорядителей бюджетных средств, которые предоставили средства соответствующим юридическим лицам. Внедрение этого подхода означает, что основная ответственность за соблюдение положений бюджетного законодательства и ответственность за соблюдение условий предоставления средств из бюджета снимается с юридических лиц и возлагается на органы государственной власти и органы местного самоуправления, ответственные за их предоставление. Такая тактика также позволит исключить возможность необоснованных проверок и снизить административное давление.

Для справки. В настоящее время действует Положение о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля*(2). Оно распространяется на ревизоров федерального уровня и имеет рекомендательный характер для региональных органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований.

Бухгалтер казенного учреждения, вероятно, в курсе, что законодательные (представительные) органы осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль. Разделение несложное и удобное, но это не означает, что это единственно верный вариант разделения финансового контроля. Поэтому еще один вариант - разделение контроля на 4 вида - приведем в схеме.

                        /---------------------------\

           /------------| Виды финансового контроля |-----------\

           |            \---------------------------/           |

           |                          |                         |

/-------------------------\/-----------------------\/-----------------------\

|        Внешний          ||    Предварительный    ||      Внутренний       |

\-------------------------/\-----------------------/\-----------------------/

           |                          |                         |

/-------------------------\/-----------------------\/-----------------------\

|Подразумевает контрольно-|| Осуществляется в целях|| Включает  контрольно- |

|ревизионную деятельность ||    предупреждения и   ||    ревизионную        |

|   Счетной палаты РФ,    ||  пресечения бюджетных ||     деятельность      |

|   контрольно-счетных    ||  нарушений в процессе ||  Федеральной службы   |

| органов субъектов РФ и  ||  исполнения бюджетов  ||  финансово-бюджетного |

|муниципальных образований||   бюджетной системы   || надзора, Федерального |

|                         |\-----------------------/| казначейства, органов |

|                         |           |             |контроля исполнительной|

|                         |/-----------------------\|  власти субъектов РФ  |

|                         ||      Последующий      ||    (органов местной   |

|                         ||-----------------------||    администрации)     |

|                         ||    Проводится по      ||                       |

|                         ||результатам исполнения ||                       |

|                         ||   бюджетов в целях    ||                       |

|                         ||установления законности||                       |

|                         ||    их исполнения,     ||                       |

|                         ||достоверности учета и  ||                       |

|                         ||      отчетности       ||                       |

\-------------------------/\-----------------------/\-----------------------/

Помимо усовершенствованного финансового контроля в бюджетной сфере на сегодняшний день явно не хватает хорошо организованного внутреннего финансового аудита. Чем они отличаются? Целями и поставленными задачами. Выделим их в таблице.

Финансовый контроль

Внутренний аудит

1. Соблюдение внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета по расходам, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета этим главным распорядителем бюджетных средств и подведомственными ему распорядителями и получателями бюджетных средств.

2. Подготовка и организацию мер по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств

1. Оценка надежности внутреннего финансового контроля и подготовки рекомендаций по повышению его эффективности.

2. Подтверждение достоверности бюджетной отчетности и соответствия порядка ведения бюджетного учета методологии и стандартам бюджетного учета, установленным Минфином.

3. Подготовка предложений по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств.

Планируется разработку порядка внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита доверить Правительству РФ, которое, возможно, даст поручение Минфину. Дополнительно к разработке такого порядка будут привлечены высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, а также местные администрации (в пределах их компетенции).

Органы финансового госконтроля

Разработчики законопроекта предлагают уточнить перечень лиц, которые относятся к органам финансового государственного контроля. Это Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы регионов и муниципальных образований, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (ее территориальные органы), органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ (местной администрации).

С ревизорами все ясно, а кто попадет в список проверяемых лиц? В первую очередь это поименованные выше участники бюджетного процесса (главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, финансовые органы, государственные (муниципальные) учреждения).

Методы финансового контроля

В настоящий момент в Бюджетном кодексе методы финансового контроля не выделены. Авторы Законопроекта N 116783-6 предлагают этот недостаток устранить, переписав ст. 267 БК РФ, посвященную финансовому контролю, осуществляемому Федеральным казначейством. Обновленная редакция статьи будет связана непосредственно с методами осуществления государственного (муниципального) финансового контроля.

Первый метод: проверка, то есть совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного учета и бюджетной отчетности в отношении деятельности объекта контроля. Проверки могут быть камеральные и выездные.

Второй метод: ревизия, представляющая комплексную проверку деятельности объекта контроля, которая выражается в проведении контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности всей совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бухгалтерской и бюджетной отчетности.

Третий метод: обследование, которое будет заключаться в анализе и оценке состояния определенной сферы деятельности объекта контроля, в том числе внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, которые могут осуществляться главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета.

Четвертый метод: санкционирование операций, под которым понимается совершение разрешительной надписи после проверки документов, представленных в целях осуществления финансовых операций, на их наличие и (или) на соответствие указанной в них информации требованиям бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Результаты проведенных контрольных мероприятий могут быть оформлены в зависимости от метода в виде акта (проверка, ревизия) или заключения (обследование). Основания и порядок проведения проверок, ревизий и обследований, в том числе перечень должностных лиц, уполномоченных принимать решение об их проведении, периодичность их проведения устанавливаются нормативным правовым актом соответствующего органа государственного (муниципального) финансового контроля. При этом для повышения эффективности контрольной деятельности (устранения излишнего дублирования полномочий органов государственного (муниципального) финансового контроля) планируется организовать действенный информационный обмен о результатах проведения обследований, проверок и ревизий как по горизонтали (то есть между органами государственного (муниципального) финансового контроля публично-правового образования), так и по вертикали (то есть между органами государственного (муниципального) финансового контроля разных публично-правовых образований).

Предписание, представление, уведомление...

Данные документы являются еще одним новшеством в бюджетном законодательстве. Они выдаются после завершения контроля в случае выявления бюджетных нарушений. Начать следует с представления документа, содержащего обязательные для рассмотрения требования о принятии мер по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства, а также причины и условия этих нарушений. Если они достаточно серьезны, то взамен преставления может быть выдано предписание, содержащее обязательные для безотлагательного исполнения в трехдневный срок со дня его получения требования по устранению нарушения бюджетного законодательства. Предписанием может быть также установлена обязанность возместить причиненный нарушением ущерб Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию. При неисполнении нарушителем предписаний причиненный ущерб взыскивается через суд. Уведомление о применении бюджетных мер принуждения - это документ немного иного плана, он будет направляться органом контроля непосредственно финансовому органу, чтобы тот применил к нарушителю меры принуждения.

Что такое бюджетное нарушение?

Согласно ч. 4 БК РФ таким нарушением признается неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы РФ. Проще говоря, это нарушение норм БК РФ. Между тем есть иные правовые акты, входящие в структуру бюджетного законодательства, положения которых могут быть нарушены действиями (бездействием) не только участников бюджетного процесса, но и иных лиц. При этом такие нарушения влекут применение не только бюджетно-правовых, но и иных мер ответственности.

Авторы законопроекта предлагают расширить понятие бюджетного нарушения: признавать в качестве бюджетного нарушения совершенное в нарушение всех актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджетов, действие (бездействие) главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

При этом ответственность лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса, должна определяться иными отраслями законодательства. Согласитесь, разница есть, и довольно существенная.

При этом действующая редакция гл. 28 "Общие положения" БК РФ содержит около 18 статей, устанавливающих виды нарушений бюджетного законодательства. Авторы законопроекта предлагают собрать их в одной главе и свести до минимума - создать укрупненные категории различных нарушений.

                /---------------------------------\

                |     Виды бюджетных нарушений    |

       /------------------------------------------------------\

       |                 |--------------|                     |

       |                 |      |       |                     |

       |     /-------------\    |    /---------------\        |

       |     |  Нецелевое  |    |    |Невозврат либо |        |

       |     |использование|    |    |несвоевременный|        |

       |     |  бюджетных  |    |    |    возврат    |        |

       |     |   средств   |    |    |  бюджетного   |        |

       |     |             |    |    |    кредита    |        |

       |     \-------------/    |    \---------------/        |

/--------------\        /--------------\            /-------------------\

|   Нарушение  |        |   Нарушение  |            |Неперечисление либо|

|   условий    |        |    условий   |            |  несвоевременное  |

|предоставления|        |предоставления|            | перечисление платы|

| межбюджетных |        |  бюджетного  |            |   за пользование  |

| трансфертов  |        |   кредита    |            | бюджетным кредитом|

\--------------/        \--------------/            \-------------------/

В законопроекте содержится подробное описание каждого из указанных нарушений и соответствующих мер принуждения, применяемых к нарушителям. При этом вводится закрытый перечень бюджетных мер принуждения за нарушения. Читатель может заметить, что не все виды бюджетных учреждений имеют отношение к казенным учреждениям. В частности, казенное учреждение не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги. Субсидии и бюджетные кредиты казенному учреждению не предоставляются (п. 10 ст. 161 БК РФ). Поэтому уделим внимание только нецелевому использованию бюджетных средств. Им признается направление средств бюджетов и оплата денежных обязательств в целях, не определенных законом (решением) о бюджете, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся основанием для предоставления указанных средств, а также принятие бюджетных обязательств в размерах, превышающих утвержденные бюджетные ассигнования и (или) лимиты бюджетных обязательств. В качестве меры принуждения предусмотрено бесспорное взыскание суммы средств, использованных не по предназначению. При этом бесспорное взыскание предлагается применять только в рамках межбюджетных отношений, при установлении фактов нецелевого использования межбюджетных трансфертов. Бесспорное взыскание бюджетных средств с получателя бюджетных средств при установлении фактов их нецелевого использования экономически нецелесообразно, поэтому в данном случае проще передать полномочия от одного участника бюджетного процесса к другому. Что касается действующих мер принуждения, таких как установление запретов изменять целевое назначение бюджетных ассигнований и осуществлять отдельные расходы (для получателей средств бюджета), то их планируется исключить в связи с наличием иных адекватных, применяемых на практике бюджетных мер принуждения, некоторые из которых рассмотрены выше.

Поправки в КоАП РФ

Рабочее название Законопроекта N 116783-6 предусматривает совершенствование не только норм бюджетного законодательства, но и системы административной ответственности за нарушения этого законодательства. Сейчас положение таково, что только за три вида бюджетных нарушений предусмотрена административная ответственность (ст. 15.14-15.16 КоАП РФ). При этом размеры административных штрафов не соответствуют совершенным правонарушениям и не являются эффективной мерой административной ответственности. Согласитесь, штраф в размере 5 000 руб. за нецелевое использование бюджетных средств или невозврат бюджетного кредита (например, в размере 50 млн. руб.) явно не соответствует совершенному правонарушению. Несложно догадаться, к чему это приводит - к фактической безнаказанности нарушителя. Поэтому нужно в КоАП РФ установить административные наказания за все виды нарушений бюджетного законодательства.

Как и в Бюджетном кодексе, в КоАП РФ предлагается сформулировать составы нарушений в более общем виде, объединив воедино сходные по своим существенным признакам правонарушения. При этом можно выделить административные наказания за нецелевое использование средств бюджетов и за нарушения бюджетного законодательства, не связанные с нецелевым использованием средств бюджетов. Кроме того, административные штрафы для юридических лиц предлагается установить в процентном отношении к сумме бюджетных средств, использованных с нарушением бюджетного законодательства. При этом устанавливается минимальный и максимальный размер штрафа. Такой подход уже широко применяется и позволяет сделать административную ответственность за нарушение бюджетного законодательства эффективной. Укажем в таблице основные нарушения и штрафы, предусмотренные для казенных учреждений.

Вид правонарушения согласно КоАП РФ	Установленная ответственность
Нецелевое использование бюджетных средств (ст. 15.14)	Штраф для должностных лиц от 25 тыс. до 50 тыс. руб. и (или) дисквалификация на срок от 1 года до 3 лет; для юридических лиц - в размере от 5 до 25% суммы полученных средств из бюджета, использованных не по целевому назначению
Нарушение предоставления межбюджетных трансфертов (ст. 15.15.3)	Штраф для должностных лиц в размере от 10 тыс. до 30 тыс. руб. и (или) дисквалификация на срок от 6 месяцев до 1 года
Нарушение порядка представления, утверждения и ведения бюджетной отчетности (ст. 15.15.6)	Штраф для должностных лиц в размере от 10 тыс. до 30 тыс. руб. (за непредставление или несвоевременное представление, представление недостоверной бюджетной отчетности и иных данных для исполнения бюджетов)
Нарушение порядка составления бюджетных смет (ст. 15.15.7)	Штраф для должностных лиц казенного учреждения в размере от 10 тыс. до 30 тыс. руб.
Нарушение запрета на предоставление бюджетных кредитов и субсидий (ст. 15.15.8)	Штраф для должностных лиц в размере от 20 тыс. до 50 тыс. руб.
Нарушение формирования государственного (муниципального) задания (ст. 15.15.13)	Штраф для должностных лиц в размере от 10 тыс. до 30 тыс. руб.
Нарушение запрета на размещение бюджетных средств на депозитах в банках (ст. 15.15.10)	Штраф для должностных лиц в размере от 20 тыс. до 50 тыс. и (или) их дисквалификация на срок от 6 месяцев до 1 года
Невыполнение предписания органа финансового контроля (ч. 18 ст. 19.5)	Штраф для должностных лиц в размере от 20 тыс. до 50 тыс. и (или) их дисквалификация на срок от 6 месяцев до 1 года

Если сравнивать предыдущие штрафы (ст. 15.14), то новые санкции выше в несколько раз, особенно это касается должностных лиц. В отношении же юридических лиц, то, чем выше сумма нецелевого использования или невозврата (несвоевременного возврата), тем ощутимее разница между старыми и новыми штрафами.

Здесь нельзя не отметить и наказание в виде дисквалификации за нарушения бюджетного законодательства, то есть государственные и муниципальные служащие в этом случае могут быть лишены права занимать должности государственной (муниципальной) службы. Надеемся, что предлагаемое Законопроектом N 116783-6 увеличение административной ответственности будет способствовать реализации принципов соразмерности и неотвратимости наказания за нарушение.

Еще обратим внимание на такой нюанс. В настоящий момент региональные власти не уполномочены составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях, совершенных получателями средств региональных и местных бюджетов. Получается, что фактически действующее законодательство не предполагает административной ответственности за правонарушения, совершенные при исполнении региональных и местных бюджетов. А это неправильно. Поэтому для устранения такого пробела региональным властям нужно будет принять закон и в соответствии с ним рассматривать дела об административных правонарушениях в бюджетной сфере, совершенных получателями средств региональных и местных бюджетов. Неспроста из бюджетных полномочий Минфина предлагается исключить нормативное обеспечение деятельности по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля региональных и местных властей, сохранив за финансовым ведомством полномочия по нормативному обеспечению федеральных органов исполнительной власти и методическому обеспечению этой деятельности для всех публично-правовых образований.

Немаловажно и то, что в обновленной ст. 157 БК РФ планируется прописать и конкретизировать бюджетные полномочия контрольно-счетных органов регионов и муниципальных образований. В частности, на них могут быть возложены задачи:

- аудита эффективности, направленного на определение экономности и результативности использования бюджетных средств;

- экспертизы проектов законов (решений) о бюджете, иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства РФ, в том числе обоснованности показателей (параметров и характеристик) бюджета;

- анализа и мониторинга бюджетного процесса, в том числе то подготовке предложений по устранению выявленных отклонений в бюджетном процессе.

Перечисленные полномочия закрепляются при условии соблюдения требований Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований". Будем надеяться, что новшества помогут укрепить финансовую дисциплину в регионах и не оставят шансов нарушителям бюджетного законодательства.

* * *

В завершение добавим, что на момент выпуска статьи Законопроект N 116783-6 рассматривался в первом чтении, поэтому не исключаем внесение поправок на последующих чтениях. Окончательно о положениях этого закона можно будет говорить после того, как он будет утвержден Госдумой, одобрен Советом Федераций и подписан Президентом РФ. Практика показывает, что некоторые актуальные законы принимаются в считанные дни, поэтому рекомендуем взять данный законопроект на контроль, чтобы, выйдя в окончательной редакции, он не застал бухгалтера казенного учреждения врасплох. Тем более, как указано в законопроекте, он вступает в силу со дня официального опубликования, то есть времени на раскачку у бухгалтера не будет.

С. Булаев,

эксперт журнала "Казенные учреждения:

бухгалтерский учет и налогообложение"

"Казенные учреждения: бухгалтерский учет и налогообложение", N 10, октябрь 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Законопроект N 116783-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ".

*(2) Утверждено Приказом Минфина РФ от 25.12.2008 N 146н.

Актуальная версия заинтересовавшего Вас документа доступна только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете подать заявку на получение полного доступа к системе бесплатно на 3 дня.

Получить бесплатный доступ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.