Решение Московского городского суда от 11 августа 2011 г. N 3-112/11 (ключевые темы: окружающая среда - размеры ущерба - загрязнение атмосферы - стационарные источники - методика расчета)

Решение Московского городского суда от 11 августа 2011 г. N 3-112/11

Именем Российской Федерации

ГАРАНТ:

Определением СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 октября 2011 г. N 5-Г11-161 настоящее решение изменено, постановление Правительства Москвы от 22 февраля 2005 г. N 94-ПП "Об утверждении методики определения размера вреда, причиненного окружающей среде загрязнением атмосферного воздуха стационарными источниками загрязнения на территории города Москвы" в части пунктов 1.1, 1.2, 4.2.1, 4.2.2 и таблицы 1 Методики определения размера вреда, причинённого окружающей среде загрязнением атмосферного воздуха стационарными источниками загрязнения на территории г. Москвы признано противоречащим и недействующим с момента вступления в силу названного решения

 Московский городской суд в составе:

председательствующего судьи Магжановой Э.А.

с участием прокурора Лазаревой Е.И.

при секретаре Юдаевой Т.Д.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело N 3-112/3-2011 по заявлению ОАО "Асфальтобетон-Медведково" об оспаривании отдельных положений постановления Правительства Москвы от 22.02.2005 г. N 94-ПП "Об утверждении методики определения размера вреда, причиненного окружающей среде загрязнением атмосферного воздуха стационарными источниками загрязнения на территории города Москвы", установил:

Постановлением Правительства Москвы от 22.02.2005 г. N 94-ПП "Об утверждении методики определения размера вреда, причиненного окружающей среде загрязнением атмосферного воздуха стационарными источниками загрязнения на территории города Москвы", опубликованным в "Вестнике Мэра и Правительства Москвы", N 16, 16.03.2005, утверждена Методика определения размера вреда, причиненного окружающей среде загрязнением атмосферного воздуха стационарными источниками загрязнения на территории города Москвы (далее - Методика).

Открытое акционерное общество "Асфальтобетон-Медведково" (далее ОАО "Асфальтобетон-Медведково") обратилось в суд с заявлением о признании недействующим со дня принятия постановления Правительства Москвы от 22.02.2005 г. N 94-ПП "Об утверждении методики определения размера вреда, причиненного окружающей среде загрязнением атмосферного воздуха стационарными источниками загрязнения на территории города Москвы" в части пунктов 1.1, 1.2, 4.2.1, 4.2.2 и таблицы 1 методики определения размера вреда, причиненного окружающей среде загрязнением атмосферного воздуха стационарными источниками загрязнения на территории города Москвы, сославшись на, что они противоречат Федеральному закону Российской Федерации от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федеральному закону от 04.05.1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", п. 5.2.44 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 29.05.2008 г. N 404 "О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации", приняты с превышением нормотворческой компетенции, предоставленной законом органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Представитель ОАО "Асфальтобетон-Медведково" по доверенности- Петровский А.Г. в судебном заседании заявленные требования поддержал в полном объеме.

Представитель Правительства Москвы по доверенности Камышов Д.А. просил отказать в удовлетворении требований заявителя, полагая их необоснованными и противоречащими требованиям закона.

Выслушав представителя ОАО "Асфальтобетон-Медведково" Петровского А.Г., представителя Правительства Москвы Камышова Д.А., исследовав материалы дела, выслушав заключение прокурора Лазаревой Е.И., полагавшего, что заявление подлежит удовлетворению, суд приходит к выводу о том, что заявление ОАО "Асфальтобетон-Медведково" об оспаривании отдельных положений постановления Правительства Москвы от 22.02.2005 г. N 94-ПП "Об утверждении методики определения размера вреда, причиненного окружающей среде загрязнением атмосферного воздуха стационарными источниками загрязнения на территории города Москвы" является необоснованным и не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В силу ст. 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина, или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Предметом регулирования оспариваемого нормативного правового акта являются отношения, связанные с определением размера вреда, причиненного окружающей среде загрязнением атмосферного воздуха стационарными источниками загрязнения, расположенными на территории города Москвы.

Пункт 1.1. Методики устанавливает, что она предназначена для определения размера вреда окружающей среде и убытков города Москвы, причиненных загрязнением атмосферного воздуха стационарными источниками загрязнения, расположенными на территории Москвы.

Пункт 1.2. предусматривает случаи применения Методики, а именно:

а) причинения вреда окружающей среде (атмосферному воздуху) в результате нарушения федерального законодательства и законодательства города Москвы в области охраны окружающей среды и атмосферного воздуха, повлекшего за собой загрязнение атмосферного воздуха города Москвы, включая нарушение правил эксплуатации сооружений и устройств, вызвавшего сверхнормативный (несанкционированный) выброс загрязняющих веществ, в том числе аварийный, произошедший в результате разгерметизации оборудования, разрывов трубопроводов, поломок резервуаров;

б) оценки опасности, связанной с организованными выбросами и возможными несанкционированными выбросами в случае аварий на производстве, выполняемой в Декларации промышленной безопасности;

в) в иных случаях, связанных с исчислением размера вреда окружающей среде и убытков города Москвы, причиненных загрязнением атмосферного воздуха на территории Москвы, подсчетом затрат на ликвидацию негативных последствий, вызванных данным загрязнением.

Пункты 4.2.1 и 4.2.2 устанавливают формулы определение размера вреда и убытков, причиненных загрязнением атмосферного воздуха стационарными источниками загрязнения и определение размера затрат на проведение оценки вреда, причиненного загрязнением атмосферного воздуха стационарными источниками загрязнения.

Проверяя полномочия Правительства Москвы на издание оспариваемого нормативного правового акта и их пределы, суд исходит из следующего.

В соответствии с п. "д" и "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно п. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации, положениям статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

В силу положений Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации издает постановления и распоряжения.

В соответствии с Законом города Москвы от 20 декабря 2006 года N 65 "О Правительстве Москвы" Правительство Москвы является высшим исполнительным органом государственной власти города Москвы (статья 1).

В пределах своих полномочий Правительство Москвы:

1) разрабатывает и осуществляет городскую политику в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

2) принимает меры по обеспечению прав граждан на благоприятную окружающую среду;

3) обеспечивает создание эффективных правовых и экономических механизмов регулирования в области природопользования и охраны окружающей среды в целях стимулирования рационального природопользования;

4) осуществляет установленные федеральным законодательством полномочия в отношении водных объектов и в сфере регулирования недропользования;

5) обеспечивает разработку и реализацию природоохранных программ и отдельных природоохранных мероприятий на территории города Москвы;

6) координирует деятельность по осуществлению государственного экологического контроля;

7) организует предоставление населению экологической информации;

8) координирует деятельность организаций на территории Москвы в области развития системы городского экологического мониторинга, разработки и внедрения ресурсосберегающих и экологически чистых технологий, реализации экологических программ и отдельных мероприятий по охране окружающей среды;

9) организует выполнение научно-исследовательских работ в области охраны окружающей среды;

10) организует экологическое воспитание и образование;

11) осуществляет в сфере природопользования и охраны окружающей среды иные полномочия в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, Уставом города Москвы, иными законами города Москвы, а также указами Мэра Москвы (ст. 15 Закона города Москвы от 20.12.2006 г. N 65 "О Правительстве Москвы").

На основании статьи 6 Федерального закона "Об охране окружающей среды" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относится в том числе принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением.

В соответствии с п. 3 ст. 77 Федерального закона "Об охране окружающей среды" вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии - исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.

Согласно ч. 1 ст. 78 указанного выше Федерального закона определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

В Федеральном законе от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" установлено, что субъекты Российской Федерации обладают полномочием по принятию законов и иных нормативных правовых актов (ст. 6). Вред, причиненный окружающей среде загрязнением атмосферного воздуха, подлежит возмещению в полном объеме и в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками (ст. 32).

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха относится формирование единой нормативно-методической базы в области охраны атмосферного воздуха (ст. 5).

Таким образом, в указанных федеральных законах определено, что методики исчисления размера вреда окружающей среде утверждаются органами исполнительной власти, однако не установлено исключительного полномочия органов государственной власти Российской Федерации по утверждению такс и методик исчисления размера вреда, причиненного атмосферному воздуху как компоненту окружающей среды.

В случае когда федеральный законодатель относит утверждение методик определения размера вреда, причиненного отдельным компонентам окружающей среды, к ведению федеральных органов исполнительной власти, об этом напрямую указывается в соответствующих федеральных законах (п. 18 ст. 24 Водного кодекса РФ, п. 38 ст. 81 Лесного кодекса РФ).

Суд соглашается с доводами представителя Правительства Москвы, что плата за негативное воздействие на окружающую среду и возмещение вреда, причиненного окружающей среде, являются различными механизмами экономического регулирования природопользования, и если по вопросам платы за негативное воздействие на окружающую среду субъекты РФ действительно не вправе осуществлять правовое регулирование, то механизм возмещения вреда окружающей среде может быть разработан и принят органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим государственное управление в области охраны окружающей среды, поскольку в соответствии с терминологией Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" негативное воздействие на окружающую среду - это воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды.

Вред окружающей среде - это негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов (ст. 1 указанного Федерального закона).

Как отмечено в определении Конституционного Суда РФ от 10.12.2002 N 284-О, платежи за негативное воздействие на окружающую среду как необходимое условие получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, являются обязательными публично-правовыми платежами (в рамках финансово-правовых отношений) за осуществление государством мероприятий по охране окружающей среды и ее восстановлению от последствий хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное на нее влияние в пределах установленных государством нормативов такого допустимого воздействия. Они носят индивидуально-возмездный и компенсационный характер и являются по своей правовой природе не налогом, а фискальным сбором.

Таким образом, внесение платежей за негативное воздействие на окружающую среду носит регулярный характер и не связано с наличием факта причинения вреда окружающей среде.

Внесение платы за загрязнение окружающей природной среды не освобождает природопользователей от возмещения в полном объеме вреда, причиненного окружающей природной среде, здоровью и имуществу граждан, народному хозяйству загрязнением окружающей природной среды, в соответствии с действующим законодательством (п. 10 Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 N 632).

Обязанность по возмещению вреда окружающей среде возникает у юридических и физических лиц в случае нарушения законодательства об охране окружающей среды, а также в иных случаях причинения вреда окружающей среде в соответствии со статьей 77 Федерального закона "Об охране окружающей среды". Возмещение вреда, причиненного окружающей среде, является одним из способов защиты гражданских прав.

То обстоятельство, что таксы и методики исчисления вреда, причиненного нарушением требований законодательства в области охраны атмосферного воздуха, Минприроды России до настоящего времени не приняты, само по себе не является препятствием для прямого действия положений статьи 32 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха", в соответствии с которой вред, причиненный окружающей среде загрязнением атмосферного воздуха, подлежит возмещению в полном объеме в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда, при их отсутствии в полном объеме и в соответствии с фактическими затратами на восстановление окружающей среды за счет средств лиц, виновных в загрязнении атмосферного воздуха. При этом статья 32 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" не устанавливает исключительного полномочия для федеральных органов исполнительной власти по утверждению методики расчета вреда, причиненного атмосферному воздуху.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу о том, что принятие оспариваемого в части нормативного правового акта входило в компетенцию Правительства Москвы, основания для признания оспариваемого акта органов исполнительной государственной власти субъекта Российской Федерации противоречащими требованиям федерального законодательства отсутствуют, а требования заявителя являются необоснованными и не подлежат удовлетворению.

В соответствии с частью 1 статьи 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Руководствуясь ст.ст. 193-198, 253 ГПК РФ, решил:

в удовлетворении заявления ОАО "Асфальтобетон-Медведково" об оспаривании отдельных положений постановления Правительства Москвы от 22.02.2005 г. N 94-ПП "Об утверждении методики определения размера вреда, причиненного окружающей среде загрязнением атмосферного воздуха стационарными источниками загрязнения на территории города Москвы" отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня принятия решения судом в окончательной форме через Московский городской суд.

Председательствующий:

Э.А. Магжанова