Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 22 января 2001 г. N 24-Г01-2 О признании недействующими пунктов 1 и 2 статьи 38 Закона Республики Адыгея от 9 октября 1998 г. N 92 "О нормативных и иных правовых актах"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 22 января 2001 г. N 24-Г01-2

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в открытом судебном заседании от 22 января 2001 года гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Республики Адыгея в интересах государства о признании противоречащими федеральному законодательству пунктов 1, 2, 4 Указа Президента Республики Адыгея "О порядке принятия и использования правовых актов, содержащих сведения, предназначенные для служебного пользования или носящие конфиденциальный характер" N 164 от 10 июня 1997 года с изменениями, внесенными Указом N 98 от 25 мая 1999 года, и статьи 38 Закона Республики Адыгея "О нормативных и иных правовых актах" N 92 от 9 октября 1998 года по кассационным жалобам Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея и Президента Республики Адыгея на решение Верховного суда Республики Адыгея от 7 декабря 2000 года, которым заявленное требование удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Т.Н.К., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Г.М.М., полагавшей кассационные жалобы частично обоснованными, судебная коллегия установила:

Заместитель прокурора Республики Адыгея обратился в Верховный суд Республики Адыгея в защиту интересов государства с заявлением, в котором просил признать недействующими отдельные положения названных выше нормативных правовых актов, указывая на то, что они устанавливают не предусмотренные федеральным законодательством категории правовых актов "для служебного пользования", "не для печати", "охраняемые государством", не подлежащие официальному опубликованию (п. 1, часть первая п. 2 Указа, ст. 38 Закона), предусматривают в нарушение Федерального закона возможность установления законами Республики Адыгея сведений конфиденциального характера о частной жизни (персональных данных) (часть третья п. 2 Указа), ограничивают доступ к нормативным правовым актам, содержащим сведения, предназначенные для служебного пользования или носящие конфиденциальный характер, кругом должностных лиц, которым адресован данный акт для его исполнения, ознакомления (п. 4 Указа).

По мнению прокурора, обжалуемые положения противоречат пункту 2 ст. 10 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации", в котором документированная информация с ограниченным доступом по условиями её режима подразделяется на информацию, отнесенную к государственной тайне и конфиденциальную; пункту 1 ст. 11 этого Федерального закона, согласно которому перечни персональных данных, включаемых в состав информационных ресурсов, должны быть закреплены на уровне Федерального закона, а также Разъяснениям "О применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", утвержденных приказом Министерства юстиции Российской Федерации N 217 от 14.07.99 г., устанавливающим обязательную государственную регистрацию нормативных правовых актов, в том числе, содержащих сведения, составляющих государственную тайну.

Решением Верховного Суда Республики Адыгея от 7 декабря 2000 года оспариваемые нормы Указов Президента Республики Адыгея N 164 от 10 июня 1997 г. и N 98 от 25 мая 1999 г. признаны недействительными и не порождающими правовых последствий со дня вступления их в силу; пункты 1 и 2 статьи 38 Закона Республики Адыгея от 9 октября 1998 г. - недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения суда в законную силу.

В кассационной жалобе Государственный Совет - Хасэ Республики Адыгея и Президент Республики Адыгея просят об отмене решения суда, ссылаясь на неправильное применение и толкование норм материального права.

Обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит их частично подлежащими удовлетворению.

Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 11 апреля 2000 г. N 6-П, отметив, что суд общей юрисдикции, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации закона субъекта Российской Федерации, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться с запросом в Конституционный Суд РФ о проверке его конституционности, указал на то, что такой подход не отрицает правомочия судов общей юрисдикции подтверждать недействительность законов субъекта Российской Федерации, содержащих такие же положения, какие уже были признаны неконституционными Конституционным Судом Российской Федерации.

Постановлением Комитета конституционного надзора СССР от 29.10.90 г. N 2-12 признаны не соответствующими международным актам о правах человека нормативные положения в той их части, в которой они прямо или косвенно допускают вступление в силу неопубликованных нормативных актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "Постановлением" имеется в виду "Заключением"

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью её правовой системы (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ).

В этой связи Верховный суд Республики Адыгея вправе был подтвердить недействительность обжалуемых нормативных правовых актов в той части, в которой они содержат положения, ранее признанные неконституционными, а также проверить эти акты на предмет их соответствия Федеральному закону.

Однако, удовлетворяя заявленные требования в полном объеме, суд не проанализировал каждую из оспариваемых правовых норм, не отграничил нормативные правовые акты от ненормативных. Оснований же для признания недействительными (недействующими) всех обжалованных нормативных положений не имеется.

Пунктом 1 Указа N 164 от 10.06.97 г. установлено, что правовые акты (нормативные и ненормативные правовые акты) Президента Республики Адыгея, Кабинета Министров Республики Адыгея, министерств, комитетов и иных республиканских органов исполнительной власти Республики Адыгея, содержащие сведения, предназначенные для служебного пользования или носящие конфиденциальных характер, не подлежат официальному опубликованию и вступают в силу со дня их подписания, если иной порядок вступления в силу не предусмотрен в самом нормативном правовом акте.

Если сведения, предназначенные для служебного пользования или носящие конфиденциальных характер, содержатся в отдельном пункте правового акта, данное положение правового акта не подлежит официальному опубликованию, неопубликованный пункт правового акта вступает в силу со дня подписания правового акта, если иной порядок вступления в силу данного положения не предусмотрен в самом нормативном правовом акте.

Статьей 38 Закона Республики Адыгея от 09.10.98 г. предусмотрено:

1. Не подлежат опубликованию нормативные правовые акты, содержащие сведения, охраняемые государством и предназначенные для служебного пользования, а также конфиденциального характера.

2. Нормативные правовые акты, содержащие сведения, охраняемые государством и предназначенные для служебного пользования, а также конфиденциального характера вступают в силу со дня подписания или присвоения им номера государственной регистрации, если в самом акте не указан иной срок введения в действие.

Таким образом, приведенные нормы в части, допускающей вступление в силу неопубликованных нормативных актов "для служебного пользования" и "охраняемых государством", противоречат вышеприведенной правовой позиции, высказанной Комитетом конституционного надзора СССР, и нарушают права граждан.

В этой связи у суда имелись основания признать данные нормы в указанной части недействительными (недействующими). Допущенные неточности в наименовании Закона не влияют на правильность решения суда и подлежат устранению.

Нельзя согласиться с доводом кассационной жалобы Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея о том, что ст. 38 Закона не могла быть признана недействующей, поскольку гриф "для служебного пользования" подразумевает содержание в документе сведений с ограниченным доступом. Из этой статьи следует, что в ней урегулирован порядок вступления в силу нормативных правовых актов, содержащих сведения, предназначенные для служебного пользования, а не имеющих гриф "для служебного пользования".

Правомерно признан недействительным и пункт 4 Указа Президента Республики Адыгея N 164 от 10.06.97 г., который ограничивает доступ к нормативным правовым актам, содержащим сведения, предназначенные для служебного пользования или носящие конфиденциальный характер, только кругом должностных лиц, которым адресован данный акт для его исполнения, ознакомления.

Нормативный правовой акт по своей юридической природе устанавливает правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. В этой связи введенное Указом ограничение, не предусмотренное Федеральным законом, нарушает права и свободы граждан.

Вместе с тем прокурором не названы и судом не приведены нормы Федерального закона, предусматривающие обязательное официальное опубликование ненормативных правовых актов, а также устанавливающие запрет органам государственной власти субъекта Российской Федерации ограничивать доступ к таким актам.

Ссылка суда на Указ Президента Российской Федерации N 188 от 06.03.97 г. "Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера" и Правила подготовки нормативных актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.97 г. N 1009 (с последующими изменениями) ошибочна. Эти нормативные акты регулируют отношения, связанные с порядком опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Обжалованные положения Указа Президента Республики Адыгея регулируют отношения, связанные с порядком оформления и опубликования правовых актов Президента Республики Адыгея, Кабинета Министров Республики Адыгея, министерств, комитетов иных органов исполнительной власти Республики Адыгея. Действие вышеназванных нормативных актов Российской Федерации на эти отношения не распространяется.

Республика Адыгея, осуществляя правовое регулирование в сфере собственного нормотворчества, была вправе определить порядок оформления и опубликования ненормативных правовых актов разового значения, содержащих индивидуально-конкретные предписания правового характера, в том числе предусмотреть, что такие акты, содержащие сведения, предназначенные для служебного пользования, не подлежат официальному опубликованию и вступают в силу со дня их подписания (пункт 1 Указа N 164 от 10.06.97 г.), включить в понятие правового акта указание о сведениях, предназначенных для служебного пользования (ч. 1 пункт 2 Указа N 164 от 10.06.97 г.). Республика также была правомочна предусмотреть пометки (гриф) "не для официального опубликования" и "не для печати", проставляемые на правовых актах, в том числе на нормативных (подп. 1 пункта 1, пункт 2 Указа N 98 от 25.05.99 г.), поскольку такие пометки сами по себе не определяют категорию правового акта и могут быть проставлены, в частности, на правовом акте, содержащим сведения, отнесенные к государственной тайне, в связи с чем не предназначенном для печати.

В соответствии с п. 1 ст. 11 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации" перечни персональных данных, включаемых в состав информационных ресурсов, должны быть закреплены на уровне Федерального закона.

В абзаце 3 пункта 2 Указа N 164 от 10.06.97 г. предусмотрена возможность распространения информации о гражданах (персональных данных) не только в случаях, установленных Федеральным законом, но и законами Республики Адыгея, что противоречит указанному Федеральному закону. Поэтому данное положение обоснованно признано судом недействительным.

Абзацами 5, 6 Указа N 164 от 10.06.97 г. допускается возможность отнесения законами Республики Адыгея (наряду с Федеральными законами) к числу конфиденциальных сведений, связанных с профессиональной и коммерческой деятельностью.

Признавая эти абзацы недействительными, суд ошибочно сослался на Указ Президента Российской Федерации N 188 от 6 марта 1997 г. Законодательного акта федерального уровня, запрещающего органам государственной власти субъектов Российской Федерации относит информацию к категории конфиденциальной, в решении суда не приведено.

Названный выше Федеральный закон определяет лишь категории актов и документов, которые запрещено относить к числу конфиденциальных, предусматривая, что отнесение информации к конфиденциальной осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных статьей 11 настоящего Федерального закона (п.п. 3, 5 ст. 10). Постановлением Правительства РСФСР от 05.12.91 г. N 35 определен перечень сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну, относящуюся наряду со служебной тайной к конфиденциальной информации.

Статья 139 ГК РФ предоставляет право обладателю информации, составляющей служебную или коммерческую тайну, относить её к конфиденциальной, за исключением сведений, определенных законами и иными правовыми актами.

Исходя из этого, субъект Российской Федерации вправе своими законами относить информацию к конфиденциальной, как содержащей служебную и коммерческую тайну, за исключением тех сведений, которые согласно законам и иными правовым актам не могут быть отнесены к конфиденциальной информации.

В связи с изложенным у суда не имелось правовых оснований для признания недействительными анализируемых абзацев пункта 2 Указа Президента Республики Адыгея.

Руководствуясь п. 4 ст. 305 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного суда Республики Адыгея от 7 декабря 2000 года в части признания недействительными части 1 пункта 2, абзацев 5, 6 пункта 2 Указа Президента Республики Адыгея "О порядке принятия и использования правовых актов, содержащих сведения, предназначенные для служебного пользования или носящие конфиденциальный характер" N 164 от 10 июня 1997 года и подпункта 1 пункта 2, пункта 2 Указа Президента Республики Адыгея Президента Республики Адыгея N 98 от 25 мая 1999 года отменить и вынести новое решение, которым в удовлетворении заявленного требования в указанной части отказать.

В части признания недействительным пункта 1 Указа Президента Республики Адыгея "О порядке принятия и использования правовых актов, содержащих сведения, предназначенные для служебного пользования или носящие конфиденциальный характер" N 164 от 10 июня 1997 года решение суда изменить, исключить из решения указание на ненормативные правовые акты, признав недействительным данный пункт в части установления нормативных правовых актов "для служебного пользования", не подлежащих официальному опубликованию.

Уточнить резолютивную часть, указав, что решением суда признаны недействующими и не подлежащими применению абзац 1 и абзац 2 статьи 38 Закона Республики Адыгея "О нормативных и иных правовых актах" N 92 от 9 октября 1998 года (в редакции Законов РА от 05.05.2000 г. N 172, от 15.11.2000 г. N 207).

В остальной части решение суда оставить без изменения, а кассационные жалобы - без удовлетворения.