Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 29 января 2001 г. N 25-Г01-2 Суд признал недействительными Временное положение о лицензировании деятельности по производству муки, крупы и других пищевых продуктов из зерна, производству хлеба, хлебобулочных изделий на территории Астраханской области, утв. постановлением главы администрации Астраханской области от 11 февраля 1999 г. N 47, и постановление главы администрации области от 20 октября 1999 г. N 378 "О внесении дополнений и изменений в постановление главы администрации Астраханской области от 11 февраля 1999 г. N 47"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 29 января 2001 г. N 25-Г01-2

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании от 29 января 2001 г. гражданское дело по заявлению прокурора Астраханской области в интересах государства и общества о признании недействительными Временного положения о лицензировании деятельности по производству муки, крупы и других пищевых продуктов из зерна на территории Астраханской области и Временного положения о лицензировании деятельности по производству хлеба, хлебобулочных и макаронных изделий на территории Астраханской области по кассационному протесту Первого заместителя Прокурора Астраханской области на решение Астраханского областного суда от 20 ноября 2000 г., которым в удовлетворении заявления прокурора отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда РФ М., заключение прокурора Генеральной Прокуратуры РФ Г.М.М., полагавшей кассационный протест подлежащим удовлетворению, судебная коллегия установила:

прокурор Астраханской области обратился в суд с заявлением о признании недействительным постановления Главы администрации Астраханской области N 47 от 11.02.99 г. "Об усилении контроля за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки на территории Астраханской области", которым утверждены Временное положение о лицензировании деятельности по производству хлеба, хлебобулочных и макаронных изделий на территории Астраханской области и Временное положение о лицензировании деятельности по производству хлеба, хлебобулочных и макаронных изделий на территории Астраханской области, и постановления N 378 от 20.10.99 г., которым внесены дополнения и изменения в постановление от 11.02.99 г. N 47, поскольку Глава администрации области вышел за пределы предоставленных ему полномочий.

В удовлетворении заявления отказано.

В кассационном протесте указывается о несогласии с решением суда, его отмене и вынесении по делу нового решения - об удовлетворении требования прокурора.

В обоснование протеста указано на то, что решение суда ошибочно (неправильное толкование законодательства) мотивировано правом субъекта РФ осуществлять лицензирование на основании Федерального закона "О государственном контроле за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки", пункта 2 ст. 12 ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ" и положений Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Астраханской области, заключенному Президентов РФ и главой администрации Астраханской области 30.10.97 г. Судом не учтено, что региональное (собственное) нормотворчество по предметам совместного ведения осуществляется субъектом РФ до момента принятия Федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения.

Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 25.09.98 г. установил порядок разграничения предметов ведения и полномочий в сфере лицензирования. С момента принятия вышеуказанного нормативно-правового акта, регламентирующего лицензирование отдельных видов деятельности, все положения, соглашения, договоры о временных разграничениях полномочий по вопросам лицензирования утрачивают силу, либо могут применяться в части, не противоречащей изданному ФЗ.

Статьями 1, 3, 5, 6, 18 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" установлено, что данный нормативный акт регулирует отношения, возникающие в связи с осуществлением отдельных видов деятельности и направлен на обеспечение единой государственной политики при осуществлении лицензирования, а также на установление единых основ рынка. Основными принципами осуществления лицензирования являются: обеспечение единства экономического пространства, утверждение единого порядка лицензирования на территории РФ. В этих целях, в соответствии с Конституцией РФ Президент РФ и Правительство РФ осуществляют утверждение положений о лицензировании конкретных видов деятельности, отнесение полномочий на осуществление лицензирования конкретных видов деятельности к компетенции федеральных органов власти. Нормативные акты, применяются в части, не противоречащей упомянутому ФЗ.

Постановлением Правительства РФ "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 11.04.2000 г. N 326 утвержден Перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование, а пунктом 2 постановления установлено, что полномочия федеральных органов исполнительной власти по лицензированию конкретных видов деятельности определяются в постановлениях Правительства РФ, утверждающих положения о лицензировании этих видов.

Согласно этому нормативному акту, положения о порядке лицензирования производства хлеба, хлебобулочных и макаронных изделий, а также производстве муки, крупы и других исходных пищевых продуктов разрабатываются федеральным органом власти в лице Росхлебинспекции, а не его территориальным управлением на местах. В дальнейшем положения утверждаются Правительством РФ.

В протесте отмечается, что необоснованным является и вывод о предоставлении субъектам РФ полномочий по лицензированию на основании ст. 7 ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов", т.к. эти полномочия ограничены сферой оборота пищевых продуктов, а в соответствии со ст. 1 указанного закона под оборотом пищевых продуктов понимается купля-продажа и иные способы передачи пищевых продуктов, материалов и изделий (далее - реализация), их хранение и перевозка.

Таким образом, ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов", не наделяя региональные органы полномочиями по лицензированию производства пищевых продуктов, косвенно подтверждает обоснованность доводов о превышении компетенции государственного регионального органа власти, принявшего постановления, опротестованные прокурором.

Касаясь положений ФЗ "О государственном контроле за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки" следует отметить, что полномочия территориального управления "Росхлебинспекции" по Астраханской области по контролю в сфере использования зернопродуктов никем не оспаривается и не является предметом спора, вместе с тем, данный нормативный акт не устанавливает порядок осуществления лицензирования производства зернопродуктов, не наделяет региональные органы полномочиями по нормотворчеству в области лицензирования.

Проверив материалы дела и обсудив доводы протеста, судебная коллегия находит протест подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

При вынесении решения суд исходил из того, что в соответствии с п. 2 ст. 12 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" до принятия Федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации в праве осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. Согласно ст. 2 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Астраханской области от 30 октября 1997 г. к предметам совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти Астраханской области относятся вопросы лицензирования отдельных видов деятельности на территории Астраханской области в соответствии с федеральным законодательством. В силу ст. 6 Договора, до принятия Федерального закона или иных федеральных нормативных правовых актов по конкретным предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации органы государственной власти Астраханской области вправе осуществлять собственное правовое регулирование.

Поскольку Правительством Российской Федерации постановление о лицензировании деятельности по производству муки, крупы и других пищевых продуктов из зерна, хлеба, хлебобулочных и макаронных изделий не принято, то исходя из вышеуказанного, Глава Администрации Астраханской области вправе был осуществить собственное правовое регулирование. Факт того, что он не вышел за пределы своих полномочий, подтверждается ст. 7 Федерального закона "О качестве и безопасности пищевых продуктов", где в числе полномочий субъектов Российской Федерации в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов названы лицензирование отдельных видов деятельности по обороту пищевых продуктов, организация контроля за качеством пищевых продуктов, материалов и изделий, изготавливаемых и находящихся в обороте на территориях субъектов Российской Федерации.

Судом признана необоснованность довода прокурора о нарушении постановления Правительства Российской Федерации "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 11.04.2000 г. N 326, которым утвержден Перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование видов деятельности, и Перечень видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъекта РФ, и федеральных органов исполнительной власти, разрабатывающих проекты положений о лицензировании этих видов деятельности, так как в соответствии с данным постановлением и ст.6 Федерального закона "О государственном контроле за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки" постановлением Главы администрации Астраханской области от 11.02.99 г. N 47 "Об усилении контроля за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки на территории Астраханской области" органом, осуществляющим лицензирование видов деятельности, указанных в пункте 1 настоящего постановления, определено управление Росгосхлебинспеции по Астраханской области, а не орган администрации области.

Судебная коллегия считает, что приведенные в заявлении прокурора области мотивы обращения в суд являются обоснованными, так как основаны на требованиях действующего законодательства и при его правильном толковании. То обстоятельство, что, применительно к обстоятельствам данного дела, вопросы лицензионной деятельности касаются управления, подведомственного соответствующему федеральному органу, а не органу администрации области, не указывает на законность принятого судом первой инстанции решения.

Имея в виду, что ошибка при вынесении решения допущена в связи с неправильным толкованием норм материального права, судебная коллегия находит возможным принять по делу новое решение.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 329 ГПК РСФСР, судебная коллегия определила:

отменить решение Астраханского областного суда от 20 ноября 2000 г. и принять по делу новое решение, которым, удовлетворить протест прокурора Астраханской области, признать недействительными Временное положение о лицензировании деятельности по производству муки, крупы и других пищевых продуктов из зерна, производству хлеба, хлебобулочных изделий на территории Астраханской области, утвержденное Постановлением Главы администрации Астраханской области N 47 от 11 февраля 1999 г. и Постановление Главы администрации области "О внесении дополнений и изменений в постановление главы администрации Астраханской области от 11 февраля 1999 г. N 47" от 20 октября 1999 г. N 378.