Пояснительная записка к проекту федерального закона N 124871-4 "О служебной тайне" (утратила силу)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 124871-4 "О служебной тайне"

Досье на проект федерального закона

Необходимость системного правового регулирования института служебной тайны вызвана рядом причин, в том числе: отсутствие в законодательстве единого подхода к соответствующей категории информации ограниченного доступа; многочисленными примерами незаконного распространения (продажи) информации, аккумулируемой в органах государственной власти и относящейся либо к личности, либо к деятельности хозяйствующих субъектов; ограничениями на распространение информации, накладываемыми по своему усмотрению руководителями органов государственной власти и государственными (муниципальными) служащими на представление информации гражданам, общественным организациям, средствам массовой информации.

В социалистический период развития нашего государства институт служебной тайны входил в более широкую категорию "государственные секреты" и занимал определенную нишу в отечественной системе ограничений на доступ к информации. К данной категории относились сведения с грифом "секретно". Перечни таких сведений формировались министерствами и ведомствами для защиты сведений, неправомерное распространение которых могло нанести ущерб определенной группе государственных интересов.

В основном за этим грифом засекречивались сведения, которые по степени важности еще не могли быть отнесены к государственной тайне, но уже не могли открыто распространяться. Например, это могли быть статистические данные, отражающие состояние дел в районе, отдельной воинской части и т.п. При дальнейшем обобщении (в масштабах области,. войскового соединения) такие сведения уже приобретали характер государственной тайны. Помимо указанного под грифом "секретно" защищались сведения, которые косвенно касались сведений, отнесенных к государственной тайне (например, второстепенная переписка по новым разработкам вооружений и т.п.).

Вступление в силу Закона Российской Федерации "О государственной тайне" де-факто привело к ликвидации института служебной тайны, так как гриф "секретно" стал использоваться исключительно для обозначения сведений, составляющих государственную тайну определенного уровня важности, что явилось, по мнению специалистов, серьезной недоработкой с точки зрения системного подхода к защите государственно-значимой информации. Необходимость в защите указанных выше категорий информации по-прежнему сохраняется.

Вместе с тем, для служебной тайны как системы защиты сведений появились и иные сферы применения. В частности, ряд органов исполнительной власти в силу выполняемых ими функций получают от различных субъектов значительное количество конфиденциальной информации (налоговые, антимонопольные, правоохранительные органы и т.п.). Речь идет о сведениях, составляющих коммерческую и банковскую тайну, об информации персонального характера. К сожалению, никакого единого режима защиты таких сведений в системе органов исполнительной власти не существует, хотя ясно, что данная информация не может оставаться незащищенной.

В деятельности органов государственной власти, помимо всего вышеуказанного, образуется значительное количество внутрисистемной информации, которая в силу законодательных ограничений не может быть отнесена к государственной тайне, однако и не может быть свободно распространяемой. В качестве характерного примера можно привести комплекс мер, предпринимаемых для обеспечения защиты судей, иных работников правоохранительных органов, планы Минфина России и Банка России, связанные с изменениями курса национальной валюты, планы использования подразделений Вооруженных Сил и правоохранительных органов тактического звена для осуществления контртеррористической и иной оперативно-служебной деятельности, а также множество иных сведений самого разнообразного характера, которые в настоящее время не имеют адекватной правовой защиты.

Уровень нормативного регулирования порядка обращения со служебной информацией ограниченного распространения, институт которой ныне можно воспринимать в качестве аналога служебной тайны социалистического периода, по целому ряду причин нельзя признать удовлетворительным. Единственный нормативный акт, регулирующий данную группу правоотношений - "Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти", утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 3 ноября 1994 г. N 1233 (ДСП). Данное Положение распространяется только на деятельность федеральных органов исполнительной власти, хотя аналогичные сведения образуются и поступают в любые органы государственной власти и органы местного самоуправления. Многие важные условия, определяющие порядок отнесения сведений к категории служебной информации, не установлены в Положении и даны на откуп руководителям федеральных органов исполнительной власти, что нельзя признать правильным, поскольку ведение ограничений на доступ к информации должно устанавливаться только федеральным законом. Таким образом уровень правового регулирования явно недостаточный, к тому же на уровне постановления Правительства Российской Федерации выстроить долговременную и стабильную систему защиты сведений, имеющих продолжительный срок хранения, невозможно, тем более когда речь идет об установлении ряда норм гражданско-правового характера.

Несмотря на практически полное отсутствие нормативного регулирования в сфере отнесения сведений к служебной тайне, их защиты и установления санкций за противоправное распространение такой информации, данная категория присутствует в большом количестве федеральных законов (около 40), в том числе: ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", ФКЗ "О Правительстве РФ", ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации", ФЗ "О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)", ФЗ "Об основах муниципальной службы Российской Федерации", ФЗ "О реструктуризации кредитных организаций", ФЗ "О рынке ценных бумаг" и др.

При этом отсутствие четко определенного правового института служебной тайны обусловило разнообразие правовых подходов, получивших закрепление в законодательстве. Так, в ФЗ "О реструктуризации кредитных организаций" упоминается служебная тайна кредитной организации (ст. 41), в ФЗ "О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами" в органах исполнительной власти циркулирует "конфиденциальная информация" (ст. 18), в ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" и ряде других законов используется термин "служебная информация", в ФЗ "О таможенном тарифе" в таможенном органе циркулирует информация, составляющая коммерческую тайну и конфиденциальная информация (ст. 14).

Федеральный закон N 119-ФЗ от 20.08.2004 "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства" предусматривает в ряду мер безопасности в отношении защищаемого лица обеспечение конфиденциальности сведений о нем. Данные сведения по своему содержанию составляют служебную тайну и законодательное закрепление механизмов распоряжения этими сведения поможет реализации указанного Федерального закона.

Эти примеры свидетельствуют о том, что не только терминология, но и содержание института защиты служебной информации не имеют в законодательстве однозначного отражения. По разному решается в законодательстве вопрос о структуре конфиденциальной информации и соотношении различных видов тайн.

В этой связи особую озабоченность вызывает включение категории "служебная тайна" в нормы статьи 139 ГК РФ, где соответствующие сведения по системным признакам практически слиты с коммерческой тайной, хотя, следуя здравой правовой логике, данные системы ограничения в доступе к информации по своей природе должны быть различны.

На электронных рынках страны и с помощью рассылки незапрошенных сообщений электронной почты (так называемый "спам") бесконтрольно распространяются CD, содержащие базы данных (БД) с информацией о персоналиях и организациях. Например, БД "Таможня", ГИБДД, БТИ (Бюро технической инвентаризации), "Прописка", "Внешнеэкономическая деятельность", ЕГРП (Единая государственная регистрация предприятий), "Собственники квартир", "Доходы физических лиц", "Картотека МВД" (судимости и др.), ОВИР (зарегистрированные паспорта), "БД "Министерство юстиции", "Сирена" (перевозки частных лиц железнодорожным транспортом России), БД о безналичных расчетах предприятий с поставщиками и потребителями и другие. Очевидно, что подобная информация не может попасть на рынок без участия государственных служащих. В рамках законопроекта базы данных органов государственной власти предлагается защищать в режиме служебной тайны.

Понятие "служебная тайна" не является исключительно порождением отечественной юридической доктрины. По данным ряда исследований большинство юрисдикций развитых стран используют систему ограничения в доступе к информации с таким (или схожим) названием для защиты внутрисистемной информации в своих государственных администрациях. К таким странам, в частности, относятся Испания, ФРГ, Франция и США. В этих странах за неправомерное распространение таких сведений установлена уголовная ответственность.

Неурегулированность данной группы отношений в отечественной системе права влечет за собой ряд негативных последствий, основными из которых являются:

- возможность произвольного введения ограничений на распространение сведений о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, что может иметь следствием неправомерное ограничение права граждан и организаций на доступ к информации и получение достоверной информации;

- неизбежное расширение круга сведений, составляющих государственную тайну и, как следствие, удорожание системы защиты государственной тайны из-за отсутствия промежуточной системы ограничения в доступе к сведениям между собственно государственной тайной и полностью общедоступной информацией;

- отсутствие целостного механизма защиты конфиденциальных сведений, принадлежащих гражданам и коммерческим организациям, в случае, если такая информация обобщается и накапливается в органах государственной власти и органах местного самоуправления, а также внутрисистемной информации органов государственной власти, которая не может быть отнесена к государственной тайне, но ее распространение может нанести ущерб законным интересам данных органов и отдельных должностных лиц;

- нарушение прав граждан.

Перечень законодательных актов, подлежащих изменению, дополнению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О служебной тайне"

В случае принятия Федерального закона "О служебной тайне" будет определено содержание правовой категории "служебная тайна", что потребует уточнения используемой в законодательстве Российской Федерации терминологии путем внесения изменений в ряд кодексов и федеральных законов, в том числе:

1) Гражданский кодекс РФ (ст. 139),

2) Таможенный кодекс (ст. 16),

3) Налоговый кодекс Российской Федерации (ст. 21, 32, 84, 102),

4) Уголовный кодекс РФ (ст. 183),

5) Уголовно-процессуальный кодекс РФ (ст. 20),

6) "О службе в таможенных органах Российской Федерации" (ст. 7),

7) "О таможенном тарифе" (ст. 14),

8) "Об основах муниципальной службы Российской Федерации" (ст. 11),

9) "О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)" (ст. 92),

10) "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей" (ст. 10),

11) "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (ст. 10),

12) "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" (ст. 15),

13) "О сельскохозяйственной кооперации" (ст. 28),

14) "О бухгалтерском учете" (ст. 10),

"Об актах гражданского состояния" (ст. 12).

Финансово-экономическое обоснование проекта федерального закона "О служебной тайне"

Для реализации Федерального закона не потребуются дополнительные средства из государственного бюджета. Работы по переводу в режим служебной тайны либо рассекречиванию документов с грифом "Секретно", полученным до 21.07.1993 г., осуществляются в рамках соответствующих бюджетов органов государственной власти и органов местного самоуправления.