Пояснительная записка к проекту федерального закона N 124861-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О коммерческой тайне" и Федерального закона "О служебной тайне" (утратила силу)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 124861-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О коммерческой тайне" и Федерального закона "О служебной тайне"

Досье на проект федерального закона

Необходимость внесения изменений в законодательство Российской Федерации обусловлена принятием в августе 2004 года Федерального закона "О коммерческой тайне", определившего основные элементы данного правового института и направленного на предупреждение недобросовестной конкуренции на рынке товаров, работ и услуг. Внесенный в Государственную Думу проект Федерального закона "О служебной тайне", направлен на регулирование отношений, возникающих в связи с отнесением сведений к служебной тайне, их защитой и снятием ограничений на доступ к указанным сведениям в целях обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, осуществления установленных законодательством Российской Федерации полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В отсутствие указанного закона нормы, регулирующие данную сферу отношений, носили разрозненный и противоречивый характер. Принятие названных законов позволит развести служебную тайну и коммерческую тайну, для которых гражданское законодательство необоснованно установило одинаковые признаки, в результате чего они превратились в единый объект гражданских прав, хотя это различные правовые институты.

Статья 1

В статье 139 ГК РФ неправомерно смешаны понятия "служебная тайна" и "коммерческая тайна". Исходя из положений данной статьи, информация, составляющая служебную тайну, должна иметь действительную или потенциальную коммерческую ценность. Однако сведения, составляющие служебную тайну, не являются объектом гражданско-правовых сделок и подлежат защите в режиме конфиденциальности в силу иных причин, в частности, в целях защиты интересов органов государственной власти и обеспечения их обязательств по защите конфиденциальной информации, полученной ими от других субъектов. Таким образом, служебная тайна - это самостоятельный правовой институт публичного права. В связи с этим предлагается исключить из статьи 139 упоминание о служебной тайне. Кроме того, Федеральный закон "О коммерческой тайне" в развитие положений части 3 статьи 55 Конституции РФ устанавливает, что сведения, которые не могут составлять коммерческую тайну, устанавливаются данным Федеральным законом и иными федеральными законами. Следовательно, из части 1 статьи 139 необходимо исключить слова "и иными правовыми актами", позволяющие ограничивать права хозяйствующих субъектов на отнесение сведений к коммерческой тайне актами более низкого уровня.

Статья 2

Статьи 10, 143, 144, 381, 384 и 420 Таможенного кодекса Российской Федерации содержат положения о защите информации, получаемой таможенными органами, включая защиту от разглашения, неправомерных использования и передачи третьим лицам, при этом данные положения базируются на противоречивых и спорных подходах. Так, в статьях 10, 143, 144, 381 и 384 категория "конфиденциальной информации" включает информацию, составляющую охраняемые законом тайны, но не ограничивается ею, при этом информация, составляющая государственную тайну, включается в состав конфиденциальной информации. В статье 420 категория "конфиденциальная информация" используется как самостоятельная по отношению к категории "тайна".

Предлагаемые редакции отдельных статей Таможенного кодекса РФ учитывают следующие основные положения современной теории правового регулирования защиты информации:

- сведения, составляющие государственную тайну, не относятся к конфиденциальной информации, а образуют самостоятельную категорию информации ограниченного доступа;

- ограничение доступа к информации, ограничение на ее использование и распространение реализуются исключительно через режимы тайн (служебной, коммерческой, банковской и иных), определенные федеральными законами;

- конфиденциальная информация включает сведения, для которых установлен специальный режим сбора, хранения, обработки, распространения и использования, доступ к которым ограничен в соответствии с федеральным законом (за исключением сведений, составляющих государственную тайну).

Статья 3

Предусмотренные законопроектом изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации исходят из того, что режим налоговой тайны по содержанию информации и иным признакам соответствует режиму служебной тайны, определенному проектом федерального закона "О служебной тайне".

Статья 4

Статья 11 Федерального закона "Об основах муниципальной службы Российской Федерации" устанавливает ограничения, связанные с муниципальной службой, в том числе муниципальному служащему не дозволяется "6) использовать в неслужебных целях средства материально - технического, финансового и информационного обеспечения, другое имущество и служебную информацию;". Понятие "служебная информация" данным законом не определено, но по смыслу оно означает любую информацию, которая становится известна работнику в связи с выполнением его служебных обязанностей. К служебной относится как информация (сведения), охраняемые в режиме государственной тайны, так и конфиденциальная информация (сведения), охраняемые в режиме служебной тайны, а также информация, доступ к которой не ограничивается, например, информация о функциях отдельных служащих, режиме их работы, о проектах нормативных документов, о принимаемых решениях и иная служебная информация. Расширительное толкование понятия "служебная информация" как информации ограниченного доступа создает условия для необоснованного ограничения прав граждан на доступ к информации, непосредственно касающейся реализации их прав и свобод, что противоречит положениям части 2 статьи 24 Конституции Российской Федерации. Исходя из этого, предлагается относить указанные ограничения, связанные с муниципальной службой, только к сведениям, составляющим служебную тайну.

Статья 5

Статья 7 Федерального закона "О службе в таможенных органах Российской Федерации" устанавливает ограничения в приеме на службу в таможенные органы и при ее прохождении, в частности, сотрудник таможенного органа не вправе "6) использовать в неслужебных целях средства материально-технического и информационного обеспечения, финансовые средства, другое государственное имущество, а также служебную информацию;". Исходя из пояснений к статье 2 законопроекта, предлагается относить указанные ограничения, связанные со службой в таможенных органах, только к сведениям, составляющим служебную тайну.

Статья 6

Статья 92 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации" устанавливает запрет на разглашение служебной информации о деятельности Банка России служащими Банка России без разрешения Совета директоров. В настоящее время Советом директоров Банка России утверждается Перечень служебной информации, не подлежащей разглашению. По смыслу это и есть сведения, составляющие служебную тайну. Порядок отнесения сведений к сведениям, составляющим служебную тайну, установления и отмены режима служебной тайны, порядок передачи сведений, составляющих служебную тайну устанавливаются Банком России самостоятельно в соответствии с Федеральным законом "О служебной тайне". Предлагаемая редакция статьи 92 обеспечивает корелляцию положений указанных федеральных законов.

Статья 7

Статья 10 Федерального закона "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей" устанавливает порядок использования государственного банка данных о детях, в том числе порядок обмена конфиденциальной служебной информацией о детях, оставшихся без попечения родителей, и гражданах, желающих принять детей на воспитание в свои семьи, при этом на региональных операторов и федерального оператора накладывается обязанность обеспечить защиту такой информации "во избежание несанкционированного доступа к ней, а равно ее случайного или несанкционированного изменения, уничтожения или утраты". Предлагаемая редакция части 6 статьи 10 уточняет правовой статус защищаемой информации и обязанности лиц, получивших доступ к ней по службе, с учетом положений проекта федерального закона "О служебной тайне". Кроме того, термины "уничтожение" и "утрата" в отношении информации означают одинаковые последствия, поэтому предлагается вместо термина "утрата информации" ввести термин "блокирование информации (сведений)", используемый в главе 28 Уголовного кодекса РФ "Преступления в сфере компьютерной информации" и означающий действия, приводящие к невозможности использования информации в результате отказа какого-либо устройства ЭВМ или программы для ЭВМ, обеспечивающих доступ и обработку указанной информации.

Статья 8

Статья 10 Закона Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" устанавливает формы недобросовестной конкуренции:

"распространение ложных, неточных или искаженных сведений, способных причинить убытки другому хозяйствующему субъекту либо нанести ущерб его деловой репутации;

введение потребителей в заблуждение относительно характера, способа и места изготовления, потребительских свойств, качества и количества товара или его изготовителей;

некорректное сравнение хозяйствующим субъектом производимых или реализуемых им товаров с товарами других хозяйствующих субъектов;

продажа, обмен или иное введение в оборот товара с незаконным использованием результатов интеллектуальной деятельности и приравненных к ним средств индивидуализации юридического лица, индивидуализации продукции, выполнения работ, услуг;

получение, использование, разглашение информации, составляющей коммерческую, служебную тайну и охраняемую законом тайну."

Таким образом, пункт 6 части 1 данной статьи в качестве одной из форм недобросовестной конкуренции определяет, в том числе, вполне законные действия, направленные на получение и использование информации, составляющей коммерческую тайну, что противоречит Федеральному закону "О коммерческой тайне". Кроме того, союз "и" после перечисления двух видов тайн означает, что коммерческая и служебная тайны таковыми не являются. Новая редакция данного пункта устраняет указанные недостатки, при этом авторы исходят из того, что для недобросовестной конкуренции может быть использована добытая незаконным путем или полученная правомерно, но используемая в противоправных целях информация, охраняемая в различных режимах конфиденциальности.

Статья 9

Статья 15 Федерального закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" устанавливает формы недобросовестной конкуренции на данном рынке, в том числе:

распространение ложных, неточных или искаженных сведений, способных причинить убытки другой финансовой организации либо нанести ущерб ее деловой репутации;

некорректное сравнение финансовой организацией предоставляемых ею финансовых услуг с финансовыми услугами, предоставляемыми другими финансовыми организациями;

получение, использование и разглашение информации, составляющей служебную или коммерческую тайну, без согласия ее владельца, если такие действия не предусмотрены законодательством Российской Федерации.

В конструкции пункта 3 данной статьи обнаруживаются ряд недостатков, характерных для п. 6 ч. 1 ст. 10 Закона Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" - к недобросовестной конкуренции отнесены законные действия субъектов, работающих на данном рынке. Наряду с этим, действующая редакция исключает разглашение информации, охраняемой в ином режиме тайны, кроме коммерческой и служебной (например, государственной тайны). Данный Федеральный закон регулирует деятельность финансовых организаций, под которыми понимаются "юридическое лицо, осуществляющее на основании соответствующей лицензии банковские операции и сделки либо предоставляющее услуги на рынке ценных бумаг, услуги по страхованию или иные услуги финансового характера, а также негосударственный пенсионный фонд, его управляющая компания, управляющая компания паевого инвестиционного фонда, лизинговая компания, кредитный потребительский союз и иная организация, осуществляющая операции и сделки на рынке финансовых услуг." Положения Федерального закона в отношении финансовой организации распространяются на индивидуальных предпринимателей, осуществляющих на основе соответствующей лицензии деятельность на рынке финансовых услуг. Указанные организации используют в своей деятельности различную конфиденциальную информацию, которая может быть незаконно использована ими для получения конкурентных преимуществ. Следовательно, перечень видов такой информации должен быть расширен. Отсутствие согласия "владельца информации" (данный термин применительно к защищаемой информации в законодательстве Российской Федерации больше нигде не используется) свидетельствует о незаконности действий. Предлагаемая редакция данного пункта статьи 15 устраняет указанные недостатки.

Статья 10

Статья 14 представляется инородной как для Раздела III "Таможенная стоимость товара", так и для Закона в целом, тем более, что все требования к защите информации закреплены Таможенным кодексом. Закон "О таможенном тарифе" устанавливает "порядок формирования и применения таможенного тарифа Российской Федерации - инструмента торговой политики и государственного регулирования внутреннего рынка товаров Российской Федерации при его взаимосвязи с мировым рынком, а также правила обложения товаров пошлинами при их перемещении через таможенную границу Российской Федерации". Дополнительное нормативное регулирование для целей данного Закона не вызвано необходимостью.

Статья 11

Положения статей 28 и 33 Федерального закона "О сельскохозяйственной кооперации" предусматривают, что в процессе деятельности сельскохозяйственного кооператива может образовываться информация, составляющая служебную тайну этой организации. Согласно Федеральному закону "сельскохозяйственный кооператив - организация, созданная сельскохозяйственными товаропроизводителями на основе добровольного членства для совместной производственной или иной хозяйственной деятельности, основанной на объединении их имущественных паевых взносов в целях удовлетворения материальных и иных потребностей членов кооператива. Сельскохозяйственный кооператив (далее - кооператив) может быть создан в форме производственного или потребительского кооператива". В соответствии с Федеральным законом "О коммерческой тайне" и проектом федерального закона "О служебной тайне" данный субъект самостоятельно получает информацию, которая может охраняться только в режиме коммерческой тайны.

Статья 12

Федеральный закон "О бухгалтерском учете" в нарушение Федерального закона "О коммерческой тайне" устанавливает в абзаце 1 части 4 статьи 10 обязанность охранять регистры бухгалтерского учета и внутренней бухгалтерской отчетности в режиме коммерческой тайны.

Второй абзац этой части содержит бланкетную норму, отсылающую к специальному законодательству. Данная норма представляется избыточной.

Проектом закона предлагается исключить часть 4 из статьи 10.

Статья 13

Изменение редакции части 1 статьи 12 Федерального закона "Об актах гражданского состояния" направлены на уточнение правового статуса сведений, ставших известными работнику органа записи актов гражданского состояния. В редакции действующего Федерального закона эти сведения отнесены к категории конфиденциальной информации.

Статья 14

Изменения, вносимые в статью 7 Федерального закона "О кредитных историях", кореллируют со статьей 3 настоящего законопроекта и исходят из того, что режим налоговой тайны по содержанию информации и иным признакам соответствует режиму служебной тайны, определенному проектом федерального закона "О служебной тайне". Предлагаемая редакция статьи 17 уточняет обязанности должностных лиц уполномоченного государственного органа, которым стала известна конфиденциальная информация бюро кредитных историй, источников формирования кредитных историй, субъектов кредитных историй и пользователей кредитных историй. В соответствии с проектом федерального закона "О служебной тайне" такая информация составляет служебную тайну.

Перечень законодательных актов, подлежащих изменению, дополнению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О коммерческой тайне" и Федерального закона "О служебной тайне"

Изменение либо принятие федеральных законов в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О коммерческой тайне" и Федерального закона "О служебной тайне" не потребуется.

Финансово-экономическое обоснование проекта федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О коммерческой тайне" и Федерального закона "О служебной тайне"

Для реализации Федерального закона не потребуются дополнительные средства из государственного бюджета.