Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству на проект федерального закона N 149969-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", внесенный С.И. Сметанюком и А.П. Ковалем в период исполнения ими полномочий депутатов Государственной Думы (утратило силу)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству
на проект федерального закона N 149969-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", внесенный С.И. Сметанюком и А.П. Ковалем в период исполнения ими полномочий депутатов Государственной Думы

Досье на проект федерального закона

Комитетом Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству рассмотрен проект федерального закона N 149969-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", внесенный С.И. Сметанюком и А.П. Ковалем в период исполнения ими полномочий депутатов Государственной Думы.

Данным законопроектом в Федеральный закон от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" предлагается внести несколько изменений, которые в совокупности могут быть объединены в 2 группы:

а) во-первых, это реализация права иностранных граждан и лиц без гражданства на получение медицинской помощи всех видов (скорой и плановой), для чего предусматривается установление института обязательного медицинского страхования для всех категорий иностранных граждан и лиц без гражданства, - (как въезжающих в Российскую Федерацию на основании визы, так и прибывающих в нашу страну в порядке, не требующем получения визы), - а также определение основных правил предоставления иностранным гражданам и лицам без гражданства, прибывшим в Российскую Федерацию в безвизовом порядке, страховых полисов, необходимых для получения медицинской помощи (с введением отсылочной нормы к требуемому постановлению Правительства Российской Федерации, которое предстоит разработать и ввести в действие в случае вступления в силу федерального закона, соответствующего представленному законопроекту);

б) во-вторых, это изменение срока для исполнения иностранными гражданами и лицами без гражданства, (прибывшими в нашу страну в безвизовом порядке), обязанности по представлению документов об отсутствии у них заболевания наркоманией, инфекционных заболеваний, являющихся опасными для окружающих, а также сертификатов об отсутствии ВИЧ-инфекции - в целях осуществления трудовой деятельности в Российской Федерации.

Рассматриваемый проект федерального закона соответствует Конституции Российской Федерации, не содержит противоречий с международными договорами нашей страны и в целом согласуется с законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Однако, хотя Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству с пониманием относится к объективным причинам, вызвавшим необходимость разработки и внесения данного проекта федерального закона в качестве законодательной инициативы, тем не менее этот законопроект Комитетом не может быть поддержан.

Мотивы такой оценки представленного законопроекта со стороны Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству продиктованы обстоятельствами, которые изложены ниже.

Так, касательно указанной выше первой группы вопросов, - послуживших основой для предметного регулирования законопроекта, - Комитет полагает необходимым обратить внимание на то, что действующими сегодня на территории Российской Федерации правовыми нормами (как федерального законодательства, так и международного права) в отношении отдельных категорий въезжающих в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства и в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, уже находящихся в нашей стране (кроме постоянно и временно проживающих в России), - недостаточно конкретно устанавливается обязательный характер медицинского страхования в отдельных необходимых случаях, и не предусматриваются какие-либо специальные правила, определяющие понятный, четкий и, вместе с тем, легальный и контролируемый порядок предоставления иностранным гражданам и лицам без гражданства медицинской помощи (кроме оказания в некоторых случаях скорой и неотложной медицинской помощи).

Применительно к федеральному законодательству отмеченные проблемные моменты относятся и к Основам законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан 1993 года, и к подлежащим применению на территории Российской Федерации в настоящее время Основам законодательства Союза ССР и республик о здравоохранении, (утвержденным Законом СССР от 19 декабря 1969 года), и к новому Федеральному закону от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", и к другим нормативным правовым актам Российской Федерации, которые тем или иным образом затрагивают порядок получения иностранными гражданами и лицами без гражданства медицинской помощи.

Например, согласно Правилам оказания медицинской помощи иностранным гражданам на территории Российской Федерации, (утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2005 года N 546), изданным во исполнение нормы статьи 18 упомянутых выше Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан 1993 года, предусмотрено, что находящиеся в России иностранные граждане вправе получать скорую медицинскую помощь безотлагательно и безвозмездно (пункт 3 Правил), и что плановая медицинская помощь оказывается иностранным гражданам в Российской Федерации на платной основе (пункт 5 Правил). Однако названными Правилами, к сожалению, не регламентируются особенности медицинского обслуживания иностранных граждан в случае наличия у них инфекционных или иных социально значимых заболеваний.

И хотя в сегодняшних условиях целесообразно, чтобы система медицинского обеспечения иностранных граждан и лиц без гражданства в настоящее время функционировала бы в рамках их обязательного и добровольного медицинского страхования, - однако в то же время имеющиеся в действующем законодательстве Российской Федерации нормы, предусматривающие включение иностранных граждан и лиц без гражданства в общую систему медицинского страхования в Российской Федерации, являются либо недостаточно полными, поскольку не учитывают всех категорий иностранных граждан и лиц без гражданства, либо поскольку обуславливают применение правил обязательного медицинского страхования неким косвенным образом, - (как, например, в пункте 5 части 1 статьи 27 Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", согласно которому въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства, имеющим право прибыть в нашу страну на основании визы, не разрешается в случае, если данные иностранный гражданин или лицо без гражданства не представили полис медицинского страхования, действительный на территории Российской Федерации).

Что касается международных договоров Российской Федерации - (и в первую очередь, соответствующих договоров России со странами СНГ), - то за исключением Санкт-Петербургского Соглашения от 24 января 2006 года, между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о порядке оказания медицинской помощи гражданам Российской Федерации в учреждениях здравоохранения Республики Беларусь и гражданам Республики Беларусь в учреждениях здравоохранения Российской Федерации, (которое вступило в силу с 6 марта 2008 года), - иными двусторонними и многосторонними документами, (такими, как Соглашение от 26.06.1992 о сотрудничестве в области охраны здоровья населения; Соглашение от 27.03.1997 об оказании медицинской помощи гражданам государств - участников Содружества Независимых Государств с Протоколом о механизме реализации обозначенного Соглашения; Соглашение от 24.11.1998 года о взаимном предоставлении гражданам Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Российской Федерации равных прав в получении скорой и неотложной медицинской помощи и некоторыми другими международными договорами), регулируются вопросы предоставления медицинской помощи только при необходимости экстренного или иного оперативного вмешательства, а возможность оказания плановой медицинской помощи предусматривается на платной основе. Однако в обозначенных документах, практически, не имеется норм об особенностях организации лечения инфекционных или иных общественно опасных, а также социально значимых заболеваний и не предусматривается каких-либо процедур по организации обязательного или добровольного медицинского страхования гражданина одной договаривающейся стороны в случае его пребывания на территории другого государства, заключившего соответствующий международный договор.

Таким образом, в целом, система гарантированного медицинского обеспечения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации во всех иных случаях - кроме вышеуказанных случаев оказания скорой и иной неотложной медицинской помощи - в настоящее время, в нормативном отношении регламентирована недостаточно.

Между тем, - принимая во внимание нынешнюю миграционную ситуацию в нашей стране, (характеризующуюся весьма большим количеством въезжающих в Российскую Федерацию иностранных граждан, имеющих право прибывать в нашу страну в порядке. не требующем получения визы), и с учетом всего комплекса миграционных, экономических, социальных и иных специфических вопросов, возникающих в связи с регулированием правового положения в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства в современный период, потребности в разработке и применении специальных правил, в рамках которых были бы установлены условия добровольного, (а в некоторых случаях, - и обязательного) медицинского страхования иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, а также порядок получения ими плановой медицинской помощи в нашей стране, - в сегодняшних условиях являются очевидными и весьма актуальными.

В то же время, - хотя представленным проектом федерального закона делается попытка установить некоторые первоочередные правовые основания для решения отмеченной проблематики, - однако, это не позволяет сделать фактически бланкетный характер нормы законопроекта, посвященной указанным вопросам, (которая, как уже отмечено выше, не содержит даже начальных критериев для создания необходимых нормативных механизмов по решению данных вопросов, а лишь вменяет разработку таких критериев и иных необходимых правил в обязанность Правительства Российской Федерации).

В силу таких обстоятельств, соответствующие положения законопроекта не могут заслужить положительной оценки.

Что касается второго блока вопросов, затрагиваемых данным законопроектом, - т.е. совокупности аспектов, касающихся изменения предусмотренного в настоящее время правила, согласно которому оформление и выдача разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства, прибывшим в Российскую Федерацию в безвизовом порядке, осуществляется до представления этими гражданами и лицами документов об отсутствии у них заболевания, вызываемого ВИЧ-инфекцией, заболевания наркоманией и опасных для окружающих инфекционных заболеваний, (и правила о необязательности представления таких документов вообще в случае, если трудовая деятельность указанных иностранных граждан и лиц без гражданства в России будет осуществляться менее 90 суток), - то необходимо отметить, что в обозначенном контексте принятием рассматриваемого законопроекта предлагается решить 2 основные задачи:

1) установить обязанность представления соответствующих сертификатов и иных документов всеми иностранными гражданами и лицами без гражданства, имеющими намерение осуществлять трудовую деятельность в Российской Федерации, - вне зависимости от срока, на который ими планируется получить разрешение на работу в нашей стране;

2) закрепить гарантии получения разрешений на работу в Российской Федерации только теми иностранными гражданами и лицами без гражданства, у которых обозначенные заболевания отсутствуют.

Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству обращает внимание на то. что отмеченные вопросы за последнее время приобретают все большую актуальность, свидетельством чего является уже несколько законодательных инициатив, поступивших за последние несколько лет в Государственную Думу от высших представительных органов различных субъектов Российской Федерации (Тамбовская область, Липецкая область, Тюменская область и Санкт-Петербург), и направленных на решение обозначенных вопросов.

Однако, Комитет принимает во внимание и то обстоятельство, что соответствующие изменения, предлагаемые как в рассматриваемом законопроекте, так и содержащиеся (или содержавшиеся) в соответствующих законодательных инициативах упомянутых субъектов Российской Федерации, не соответствуют концепции и содержательной направленности нормативных установлений, введенных с 15 января 2007 года в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и предусматривающих существенную либерализацию режима допуска к осуществлению трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших в нашу страну в порядке, не требующем получения визы, (для чего, в указанный Федеральный закон в 2006 году и была внесена, в частности, ныне действующая норма, предусматривающая, что для возможности осуществления трудовой деятельности в нашей стране иностранный гражданин или лицо без гражданства, прибывшие в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, обязаны представлять соответствующие документы, - подтверждающие отсутствие у них заболевания наркоманией и инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих, предусмотренные перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации, а также сертификат об отсутствии у них заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), - только в том случае, если указанная трудовая деятельность разрешается им на срок более 90 суток, и уже после получения ими разрешения на работу в России).

Именно в связи с этим, соответствующие законопроектные предложения, инициируемые в рассматриваемом проекте федерального закона, по крайней мере, в настоящее время могут быть оценены, как преждевременные, а, значит, и не заслуживающие поддержки.

С учетом изложенного, Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству рекомендует Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации отклонить проект федерального закона N 149969-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", внесенный С.И. Сметанюком и А.П. Ковалем в период исполнения ими полномочий депутатов Государственной Думы.

Настоящее Заключение утверждено на заседании Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству "18" октября 2011 года.

Председатель Комитета

В.Н. Плигин