Пояснительная записка к проекту федерального закона N 644916-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 644916-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Представленный проект федерального закона подготовлен, в первую очередь, в целях уточнения нормативно-правового регулирования правил временного пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также некоторых других вопросов, касающихся правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.

С этой целью внесенным законопроектом предусматривается внесение соответствующих изменений в Федеральный закон от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".

Представленный проект федерального закона является в целом альтернативным по содержанию (и несколько меньшим по объему затрагиваемого предмета регулирования) по отношению к законопроекту N 445158-4, который был подготовлен в 2007 году и внесен автором настоящего проекта на рассмотрение Государственной Думы в качестве законодательной инициативы с наименованием "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" в части уточнения правил пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства". При этом настоящий проект федерального закона был подготовлен с учетом отзывов, поступивших от субъектов права законодательной инициативы на упомянутый законопроект N 445158-4 и по результатам рассмотрения данного законопроекта ответственным Комитетом Государственной Думы - Комитетом по конституционному законодательству и государственному строительству.

Из представленного проекта федерального закона - по сравнению с законопроектом N 445158-4 - исключены положения, которыми предусматривалось регулировать особенности правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в случае т.н. коллизии или "множественности" гражданств, а также ряд иных законопроектных положений.

Вместе с тем, - как и в законопроекте N 445158-4 - представленный проект федерального закона посвящен, в первую очередь, регламентации процедур продления или сокращения сроков временного пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также установлению оснований для такого продления или сокращения.

Как известно, действующее законодательство Российской Федерации (в статьях 5 и 5.1 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации") полного и четкого обозначения оснований для продления или сокращения срока временного пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся в нашей стране, - не содержит, а также не предусматривает установление порядка для такого продления или сокращения. Нежелательные или даже негативные последствия этих правовых пробелов очевидны и для самих временно пребывающих в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, и для уполномоченных государственных органов Российской Федерации и их должностных лиц, и для нашей страны в целом.

С целью устранения отмеченных законодательных пробелов в инициируемом проекте федерального закона предлагается норма, согласно которой статью 5 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" намечено дополнить положениями, определяющими конкретные основания как для продления, так и для сокращения срока временного пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, (содержащиеся в предложенных ко внесению в обозначенную статью 5 новых пунктах). Одновременно с указанием упомянутых оснований законопроектом предлагается установить соответствующие механизмы реализации данных законодательных нововведений, а именно: предусматривается порядок определения периода времени, на который возможно продление срока временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, предусматривается порядок подтверждения обстоятельств, являющихся основаниями для продления срока временного пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, обозначаются сопутствующие обязательные действия по переоформлению документов, подтверждающих право временного пребывания иностранного гражданина (или лица без гражданства) в Российской Федерации, устанавливается соотносимость продленного или сокращенного срока временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства со временем, необходимым для осуществления их выезда из нашей страны, а также разрешаются возможные правоприменительные коллизии, когда в отношении одного и того же иностранного гражданина или лица без гражданства одновременно появляются основания как для продления, так и для сокращения срока их временного пребывания в Российской Федерации.

Согласно законопроекту основаниями для продления срока временного пребывания иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации предлагается считать такие обстоятельства, как:

1) болезнь иностранного гражданина или лица без гражданства, если по заключению врача следование этого иностранного гражданина или лица без гражданства при их выезде из Российской Федерации представляется опасным для их жизни и здоровья и (или) для жизни и здоровья окружающих их лиц;

2) чрезвычайная ситуация, стихийное бедствие, катастрофа или иное происшествие чрезвычайного характера либо другое обстоятельство непреодолимой силы, препятствующее своевременному убытию иностранного гражданина или лица без гражданства из места их пребывания (проживания) в Российской Федерации;

3) временное ограничение права иностранного гражданина или лица без гражданства на выезд из Российской Федерации в случаях, предусмотренных федеральным законом, (что подразумевает, в первую очередь, основания указанные в статье 28 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию");

4) вынужденная непредвиденная задержка выезда иностранного гражданина или лица без гражданства из Российской Федерации в связи с тяжелой болезнью или смертью близкого родственника, местом жительства или местом пребывания которого на указанный момент являлась территория Российской Федерации;

5) оказание иностранным гражданином или лицом без гражданства в добровольном порядке непосредственно перед выездом из Российской Федерации реальной помощи в предотвращении возникновения или развития чрезвычайной ситуации, стихийного бедствия, катастрофы или иного происшествия чрезвычайного характера либо при устранении последствий такой ситуации, бедствия, катастрофы или происшествия, а равно совершение иностранным гражданином иного общественно полезного действия в государственных или общественных интересах Российской Федерации;

6) осуществление иностранным гражданином инвестиций в Российской Федерации в размере, установленном Правительством Российской Федерации;

7) выдача в установленном порядке иностранному гражданину или лицу без гражданства, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, визы сроком действия более девяносто суток со дня их въезда в Российскую Федерацию;

8) иные обстоятельства для продления срока временного пребывания иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, предусмотренные Федеральным законом "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", другими федеральными законами и международными договорами Российской Федерации. (В данной связи можно вспомнить, в частности, случаи т.н. "вынужденной остановки" иностранного гражданина или лица без гражданства на территории Российской Федерации при их следовании при выезде из Российской Федерации или транзитном проезде через территорию нашей страны, предусмотренные в статье 32 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", а также зафиксированные в Федеральном законе "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" случаи продления срока временного пребывания в Российской Федерации иностранному гражданину или лицу без гражданства, осуществляющим в установленном порядке на территории нашей страны трудовую деятельность).

Помимо вышеотмеченных обстоятельств другими положениями законопроекта предусматривается возможность продления срока временного пребывания в Российской Федерации для иностранных граждан и лиц без гражданства, получивших в соответствии с международным договором Российской Федерации статус переселенца и членов их семей и для некоторых других категорий иностранных граждан и лиц без гражданства.

Общие основания для сокращения срока временного пребывания иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации согласно законопроекту, в основном, предлагается соотнести с аналогичными основаниями, установленными в статьях 7 и 9 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", касающимися возможных случаев невыдачи либо аннулирования ранее выданных разрешений на временное проживание или видов на жительство в Российской Федерации.

Законопроектом предлагается ряд серьезных дополнений по вопросам государственной поддержки иностранных граждан и лиц без гражданства, являющихся соотечественниками, и переселяющихся в нашу страну на основании соответствующих международных договоров Российской Федерации. С этой целью в законопроекте предусмотрена норма, распространяющаяся на иностранных граждан и лиц без гражданства, получивших в соответствии с международным договором Российской Федерации статус переселенца, а также на членов их семей, согласно которой предусматривается возможность продления срока временного пребывания указанных иностранных граждан (и лиц без гражданства) в Российской Федерации до получения ими вида на жительство в нашей стране.

Законопроектом также предусматривается установить возможность получения вида на жительство без предоставления разрешения на временное проживание в Российской Федерации и без обязательного срока проживания в Российской Федерации в течение одного года для ветеранов Великой Отечественной войны и приравненных к ним по статусу лиц, а также для лиц, в установленном порядке признанных имеющими перед нашей страной особые заслуги.

Среди примечательных новаций законопроекта - предложенные в нем нормы, предусматривающие, что порядок продления срока временного пребывания иностранного гражданина и лица без гражданства в Российской Федерации, а также связанные с этим процедуры в общем случае регламентируются нормативными правовыми актами уполномоченного федерального органа исполнительной власти - Федеральной миграционной службы. В законопроекте также предусматривается, что порядок сокращения срока временного пребывания иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, а также порядок аннулирования разрешения на временное проживание и порядок аннулирования вида на жительство в нашей стране должен определяться Правительством Российской Федерации.

Помимо дополнений содержательного характера представленным законопроектом в некоторые статьи Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" также предлагается внести определенные смысловые уточнения.

Так, в силу действующей редакции части 2 статьи 2 (и всего названного Федерального закона в целом) данный закон регулирует вопросы правового положения в Российской Федерации не только иностранных граждан, но и лиц без гражданства. Однако предмет регулирования данного Федерального закона, - в том виде, в каком он обозначен в статье 1 этого закона, - о лицах без гражданства не упоминает вообще, а указывает только на иностранных граждан, находящихся в Российской Федерации. Действующая редакция обозначенной нормы представляется не только некорректной в юридико-техническом отношении, но и влечет определенные смысловые издержки в плане регулирования правового положения лиц без гражданства в нашей стране в целом. Поэтому, с целью устранения данного недочета соответствующие изменения - в части специального указания лиц без гражданства как той категории лиц, в отношении которых распространяется действие Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", - вносятся в статью 1 названного Федерального закона.

Необходимые коррективы юридико-технического (и, отчасти, содержательного) характера предлагается внести также и в некоторые другие положения действующего Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".

Так, предлагаемые законопроектом изменения в статью 10 названного Федерального закона устанавливают правило о том, что документы, удостоверяющие личность иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, могут предусматриваться не только федеральными законами, а также подзаконными нормативными правовыми актами федерального уровня. Это позволит учесть современные положения других нормативных правовых актов Российской Федерации, которыми статус основных документов указанных категорий лиц регулируется именно на подзаконном, а не на законодательном уровне (например, неоднократно издававшимися постановлениями Правительства Российской Федерации, продлевавшими периоды признания действительными паспорта гражданина СССР образца 1974 года для некоторых категорий иностранных граждан и лиц без гражданства). Одновременно, вышеотмеченные изменения в Федеральном законе "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" позволят создать необходимую законодательную основу для возможного оперативного решения в будущем (и непосредственно на уровне уполномоченных государственных органов Российской Федерации) проблемы временного документирования справками и (или) иными подтверждающими личность документами находящихся в Российской Федерации лиц без гражданства, которые не имеют разрешения на временное проживание или вида на жительство не только в России, но также и в какой-либо другой стране, - а, значит, и не имеют действительного документа, удостоверяющего их личность и признаваемого Российской Федерацией в этом качестве.

Законопроектом предусматриваются и другие юридико-технические и содержательные уточнения.

Так, статью 3 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", определяющую перечень нормативных правовых актов, которыми наряду с актами, входящими в состав соответствующей сферы законодательства Российской Федерации, могут регулироваться отдельные отношения, касающиеся правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, - предлагается дополнить указанием на принятые в соответствии с федеральными законами указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и нормативные правовые акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, предлагается зафиксировать, что отдельные отношения, касающиеся обеспечения правового режима пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, в случаях, предусмотренных федеральными законами, могут регулироваться также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.. Это позволит юридически корректным образом соотнести с уже определенной в Федеральном законе "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" соответствующей сферой законодательства такие акты, как, например, предусмотренные в пункте 9 статьи 31 и в пункте 5 статьи 34 названного Федерального закона законы субъектов Российской Федерации, в соответствии с которыми могут создаваться специальные учреждения, где до исполнения решения о депортации или об административном выдворении за пределы Российской Федерации должны содержаться иностранные граждане и лица без гражданства, подлежащие депортации или административному выдворению за пределы нашей страны.

Среди других отличительных особенностей представленного законопроекта, изложенных в предлагаемом дополнении статьи 3 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" новым пунктом 3, - это установление приоритета Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" над всеми иными законодательными актами, действующими на территории Российской Федерации, в части регулирования отношений, касающихся правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в России. Одновременно в связи с этим - с целью возможности установления более благоприятного правового режима, чем это предусмотрено названным основополагающим законом (Федеральным законом "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"), - для иностранных граждан и лиц без гражданства, в установленном порядке признанных имеющими особые заслуги перед Российской Федерацией, а также для некоторых других категорий иностранных граждан и лиц без гражданства, (например, признаваемых соотечественниками в соответствии с Федеральным законом от 24 мая 1999 года N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом"), представленным законопроектом специально предусматривается необходимая отсылка и к нормам других федеральных законов, и к нормам указов Президента Российской Федерации и к нормам постановлений Правительства России, которыми подобные, более благоприятные условия могут быть установлены.

Примечательными являются законопроектные предложения об изменениях, намеченных ко внесению в пункт 1 статьи 19 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", согласно которым юридически более корректно могут быть изложены уже существующие нормативные основания для уплаты государственной пошлины в случаях, предусмотренных данным Федеральным законом. Одновременно, дополняющий указанную статью новый пункт 4 устанавливает основополагающие правила уплаты консульского сбора (вместо государственной пошлины), если совершение в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства юридически значимых действий, предусмотренных названным Федеральным законом, осуществляется за пределами территории Российской Федерации, (а в некоторых случаях - также и на территории нашей страны).

Кроме того, законопроектом предусматриваются уточнения порядка выдачи и сдачи миграционной карты в отношении отдельных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства, а также особенности оформления миграционных карт при определенных ситуациях.

Статья 2 представленного проекта федерального закона устанавливает, что нормы нового законодательного акта, соответствующего данному законопроекту, должны вступить в силу по истечении трех месяцев после даты его первой официальной публикации. Такой срок необходим для разработки и принятия соответствующих постановлений Правительства Российской Федерации, а также отдельных нормативных правовых актов уполномоченных федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, представленный законопроект в целом направлен на введение системных уточнений по ряду значимых вопросов, касающихся определения правового положения в Российской Федерации отдельных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства.

Автор законопроекта отмечает, что вносимый им проект федерального закона подготовлен при использовании серьезных экспертных разработок, сделанных в процессе работы над редакцией 2-ого чтения т.н. "большого" законопроекта (проекта федерального закона N 111764-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", вносившегося депутатом Государственной Думы В.Н. Плигиным, принятого Государственной Думой в 1-ом чтении в январе 2005 года, но снятого с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой в мае 2011 года), - положения которого системным и качественным образом учитывали результаты правоприменительной практики по всей совокупности вопросов, касающихся правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, а также отражали определенные актуальные потребности в текущем нормативно-правовом регулировании данной сферы отношений. Кроме того, как уже отмечено выше, при подготовке представленного проекта федерального закона учитывались результаты работы автора данного законопроекта, представителей заинтересованных государственных органов и экспертов над вышеупоминавшимся законопроектом N 445158-4.

В связи с изложенным принятие представленного проекта федерального закона будет способствовать дальнейшему развитию российского законодательства о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства с учетом имеющихся результатов правоприменительной практики и позволит нормативно закрепить более обоснованные правила по многим важным аспектам, касающимся как вопросов временного пребывания и проживания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (в частности), так и системных вопросов, относящихся к правовому регулированию статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации (в целом).

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"

Принятие представленного проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" не повлечет дополнительных расходов, покрываемых за счет средств федерального бюджета, и не потребует изменения финансовых обязательств государства.

В связи с этим, на данный законопроект не требуется получение заключения Правительства Российской Федерации.

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"

Принятие представленного проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" не потребует принятия других федеральных законов, а также не потребует внесения изменений, признания утратившими силу или приостановления действия каких-либо иных законодательных актов, действующих на территории Российской Федерации.

Вместе с тем принятие представленного проекта федерального закона в предусмотренных им случаях потребует принятия ряда подзаконных нормативных правовых актов: нескольких новых постановлений Правительства Российской Федерации и нескольких новых нормативных правовых актов министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.

Обозначенными нормативными актами должны быть урегулированы следующие вопросы:

1) порядок продления срока временного пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и перечень документов, представляемых для продления указанного срока, - (приказ уполномоченного федерального органа исполнительной власти - Федеральной миграционной службы);

2) порядок оформления и выдачи врачебного заключения о том, что в случае болезни иностранного гражданина или лица без гражданства их следование при выезде из Российской Федерации представляется опасным для их жизни и здоровья и (или) для жизни и здоровья окружающих их лиц, - (приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации);

3) порядок подтверждения иных обстоятельств, являющихся основаниями для продления иностранному гражданину или лицу без гражданства срока временного пребывания в Российской Федерации, и перечень документов, удостоверяющих такие обстоятельства, - (приказ уполномоченного федерального органа исполнительной власти - ФМС России);

4) порядок сокращения срока временного пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, - (приказ уполномоченного федерального органа исполнительной власти - ФМС России);

5) порядок простановки отметок в документ, удостоверяющий личность иностранного гражданина или лица без гражданства, а также в другие документы, подтверждающие право их пребывания (проживания) в Российской Федерации, - в случае, если срок их временного пребывания в Российской Федерации продлен или сокращен - (постановление Правительства Российской Федерации);

6) перечень исключительных случаев, при которых иностранный гражданин или лицо без гражданства обязаны немедленно покинуть территорию Российской Федерации, - (постановление Правительства Российской Федерации);

7) порядок аннулирования разрешения на временное проживание в Российской Федерации, - (постановление Правительства Российской Федерации);

8) порядок аннулирования вида на жительство в Российской Федерации, - (постановление Правительства Российской Федерации);

9) особенности порядка выдачи или сдачи миграционных карт в отношении отдельных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства, - (постановление Правительства Российской Федерации о внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 16 августа 2004 г. N 413 "О миграционной карте").

В связи с необходимостью принятия вышеобозначенных постановлений Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов министерств и иных федеральных органов исполнительной власти вступление в силу представленного проекта федерального закона - согласно его статье 2 - предлагается осуществить не со дня официального опубликования нового Федерального закона, а по истечении трех месяцев с указанного дня, (в частности, для того, чтобы в течение соответствующего периода обозначенные постановления и иные подзаконные нормативные правовые акты были разработаны и приняты).