Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству на проект федерального закона N 576274-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" (о совершенствовании антимонопольного регулирования и развития конкуренции) (внесен Правительством РФ) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству
на проект федерального закона N 576274-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации"
(о совершенствовании антимонопольного регулирования и развития конкуренции)
(внесен Правительством Российской Федерации)

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона N 576274-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" (о совершенствовании антимонопольного регулирования и развития конкуренции), как следует из пояснительной записки, разработан в целях совершенствования антимонопольного регулирования и развития конкуренции в соответствии с пунктом 15 Плана мероприятий по реализации Программы развития конкуренции в Российской Федерации на 2010 - 2012 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 19.05.2009 N 691-р.

Законопроектом предлагается уточнить порядок применения антимонопольного законодательства к действиям лиц, находящихся за пределами территории Российской Федерации, и оказывающих влияние на состояние конкуренции на территории Российской Федерации. Законопроект также уточняет определение таких понятий как "хозяйствующий субъект", "координация экономической деятельности", "ограничение конкуренции", "вертикальное соглашение", "государственные или муниципальные преференции".

Законопроект изменяет признаки отнесения лиц к "группе лиц", согласно которым круг лиц, подлежащих к включению в группу лиц, существенно сужается по сравнению с действующей редакцией Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции". Так, законопроект предлагает отказаться от таких связей, объединяющих лиц в одну группу, которые сложно установить на практике.

Законопроект предлагает уточнить требования к антиконкурентным соглашениям и согласованным действиям.

Законопроект предусматривает, что запреты "per se" (соглашения противозаконные сами по себе) устанавливаются только в отношении соглашений между конкурирующими на товарном рынке хозяйствующими субъектами. При этом сокращается количество таких запретов. В частности, запрет на соглашения, приводящие к навязыванию контрагенту условий договора, невыгодных для него, запрет на соглашения, приводящие к необоснованному установлению различных цен на один и тот же товар, запрет на соглашения, приводящие к созданию препятствий доступу на товарный рынок или к установлению условий членства в профессиональных и иных объединениях, действует лишь в случае, если в результате таких соглашений происходит ограничение конкуренции. Кроме того, предлагаемая законопроектом редакция статьи 11 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" предусматривает, что запреты, предусмотренные этой статьей, не распространяются на соглашения хозяйствующих субъектов, входящих в одну группу лиц, если между такими хозяйствующими субъектами установлен контроль, либо такие хозяйствующие субъекты находятся под контролем одного лица.

В законопроекте сделана попытка дать легальное определение такому понятию как "картель". Согласно проектной редакции ст. 11 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" картель - это соглашение между хозяйствующими субъектами-конкурентами (то есть хозяйствующими субъектами, осуществляющими продажу товаров на одном товарном рынке), если такие соглашения приводят или могут привести к установлению или поддержанию цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат) и (или) наценок; повышению, снижению или поддержанию цен на торгах и т.д.

При этом согласованные действия разновидностью картеля являться не будут. Законопроектом отдельно устанавливаются запреты на согласованные действия путем введения новой статьи 11.1 (запрещаются согласованные действия хозяйствующих субъектов, конкурирующих на товарном рынке, если такие согласованные действия приводят к установлению или поддержанию цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат) и (или) наценок; повышению, снижению или поддержанию цен на торгах и т.д.). Запрещенные согласованные действия конкурирующих на рынке хозяйствующих субъектов предлагается разделить на две части, в зависимости от того, требуется ли установление факта ограничения конкуренции в результате таких действий или нет.

В свою очередь доказать наличие положительно выраженного соглашения (т.е. картеля по определению, предложенному в законопроекте) достаточно проблематично в том случае, если такое соглашение не было заключено в письменной форме или было утрачено. Отметим, что между определениями картеля и запрещенных согласованных действий, предложенными в законопроекте, много общего.

В Европейском союзе и Соединенных Штатах Америки отсутствует легальное определение картеля. В практике других стран (например, практика судов США) картелем признается также и межкорпоративная координация, осуществляемая какими-либо средствами помимо прямого обмена обещаниями, такие действия могут представлять собой картельное соглашение. Достаточно показать, что скоординированные действия замышлялись и что компании соблюдали договоренность (Interstate Circuit). Либо факт соглашения может подразумеваться из косвенных доказательств, если косвенные доказательства предполагают, что соответствующие действия, скорее всего, явились результатом согласованных действий. Таким образом, доказательство положительно выраженного соглашения для признания наличие картеля не требуется (American Tobacco, 1946), (Interstate Circuit, 1939).

В действующей редакции Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" содержит определение понятия "соглашение" - это договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме (ст. 4 Закона). Доказательством договоренности в устной форме могли бы служить сами согласованные действия.

В связи с тем, что предполагается законодательно ввести новое понятие, по мнению Комитета, необходимо дополнительно проработать вопрос о легальном определении такого понятия как "картель" или "картельное соглашение", установив четко и недвусмысленно его определение либо отказаться от использования такого понятия.

Статьей 4 законопроекта вносятся изменения в Уголовный кодекс Российской Федерации, которыми из диспозиции части первой статьи 178 предполагается исключить совершение ограничивающих конкуренцию согласованных действий, а также предусмотреть, что уголовная ответственность наступает только в случае заключения хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на одном и том же товарном рынке, ограничивающего конкуренцию соглашения.

Законопроект предусматривает распространение антимонопольных требований к торгам и на такой способ определения лучшего контрагента как запрос котировок. Законопроект предусматривает, что при заключении и исполнении договоров по результатам торгов, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также проведении продажи государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения, продажи без объявления цены или в случае, когда такие торги или продажа признаны несостоявшимися, не допускается изменение условий таких договоров, установленных в документации о торгах, извещении о проведении торгов, проектах договоров, по соглашению сторон или в одностороннем порядке, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом. В противном случае смысла в проведении торгов нет.

В настоящее время в Российской Федерации действует ряд федеральных законов, которыми установлены антимонопольные требования в отдельных сферах экономики, в частности требования, предъявляемые к проведению торгов. В целях совершенствования законодательства в этой сфере, обеспечения открытости и доступности проведения торгов, обеспечения реализации права на обжалование действий организатора торгов законопроектом вносятся изменения в отдельные законодательные акты Российской Федерации, предусматривающие обязанность организаторов торгов публиковать извещение о проведении торгов в сети "Интернет", а также новые правила, запрещающие заключение договора по результатам торгов ранее чем через десять дней со дня размещения информации о результатах торгов, такой же срок установлен для обжалования соответствующих действий организатора торгов. Указанный запрет заключения договора обеспечивает возможность не только обжаловать процедуру проводимых торгов, но и возможность заключить договор с объективным победителем торгов. Данное правило необходимо, т.к. в случаях, когда договор заключен с "ненадлежащим победителем", и такой договор практически исполнен, суды отказывают в удовлетворении исковых требований о признании подобных договоров недействительными, поскольку в данном случае договор исполнен полностью или в большей его части, а значит нет потребности и возможности в его повторном заключении (например, здание возведено на 80%).

Необходимо отметить, что вступит в силу с 1 января 2012 года Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", регламентирующий порядок осуществления закупок так называемыми "государственными" юридическими лицами (например, государственными корпорациями, государственными компаниями и т.д.), в связи с чем можно было бы распространить и на эти отношения отдельные положения о запретах, устанавливаемых законопроектом для закупок продукции для государственных и муниципальных нужд (например, проектная редакция части 3 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" о запрете объединять в один лот несвязанные между собой товары).

Законопроект имеет ряд технических ошибок и неточностей. Например, подпункт "г" п. 21 ст. 1 законопроекта предусматривает уже действующую редакцию ч. 12 ст. 25.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции"редакцию, а подпункт "д" п. 21 ст. 1 законопроекта дополняет частями 13 и 14 ст. 25.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", которые уже введены в названный закон (см. Федеральный закон от 18.07.2011 N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля").

Ст. 18 законопроекта, устанавливающая порядок вступления в силу, в п. 2 содержит ссылку на несуществующий подпункт "б" п. 45 ст. 1 законопроекта (вероятно имеется ввиду п. 46 законопроекта).

С учетом отмеченных замечаний и предложений Комитет Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству поддерживает концепцию проекта федерального закона N 576274-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" (о совершенствовании антимонопольного регулирования и развития конкуренции), внесенного Правительством Российской Федерации.

Председатель Комитета

П.В. Крашенинников