Заключение Комиссии Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации от 26 сентября 2011 г. N 3.8-14(178)-1.1 на проект федеральномого закона N 576596-5 "Об исполнении федерального бюджета за 2010 год" (утратило силу)

Заключение
Комиссии Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации
от 26 сентября 2011 г. N 3.8-14(178)-1.1
на проект федеральномого закона N 576596-5 "Об исполнении федерального бюджета за 2010 год"

Досье на проект федерального закона

Комиссия Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации (далее - Комиссия) рассмотрела Федеральный закон "Об исполнении федерального бюджета за 2010 год", принятый Государственной Думой Российской Федерации 21 сентября 2011 года, (далее - Федеральный закон) и отмечает следующее.

Исполнение федерального бюджета на 2009 год осуществлялось в соответствии с Федеральным законом от 2 декабря 2009 г. N 308-ФЗ "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" (в редакции федеральных законов от 4 мая 2010 г. N 71-ФЗ, от 23 июля 2010 г. N 185-ФЗ, от 3 ноября 2010 г. N 278-ФЗ (далее - Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов") и нормативными правовыми актами, принятыми во исполнение вышеуказанных федеральных законов.

Макроэкономические условия исполнения федерального бюджета в 2010 году характеризовались восстановлением экономического роста, благоприятной и стабильной ценовой конъюнктурой для основных товаров российского экспорта, постепенным сокращением численности безработных при ускорении роста потребительских цен во второй половине года и значительным оттоком капитала из страны.

По итогам 2010 года ВВП составил 44 939,2 млрд. рублей. Однако, несмотря на улучшение основных показателей, социально-экономического развития России, их докризисный уровень не был достигнут.

Цена на нефть марки "Юралс" составила 78,2 доллара США за баррель, что на 28% выше уровня 2009 года и на 17,2% ниже уровня 2008 года. Цена на природный газ 268,5 доллара США за 1 тыс. куб. м. что было на 7,7% выше, чем в 2009 году, но на 24,1% ниже, чем в 2008 году. Цена на медь увеличилась на 45,9% превысила уровень 2008 года на 8,3%.

Объем экспорта товаров вырос по стоимости по сравнению с предыдущим годом на 32% и составил 400,4 млрд. доллара США, превысив прогнозное значение на 30,6%, импорта товаров - на 24,6%, что послужило основной причиной увеличения доходов федерального бюджета.

Уровень инфляции в декабре 2010 года составил 8,8%. Численность безработных, снизилась на 10,9% с 6,3 млн. человек в среднем за 2009 год до 5,6 млн. человек в среднем за 2010 год. Темпы роста реальных располагаемых денежных доходов населения увеличились на 4,2% против 2% в 2009 году, реальная начисленная среднемесячная заработная плата увеличилась на 5,2%, а реальный размер назначенных пенсий вырос на 34,8%.

Величина чистого вывоза капитала частным сектором из России в 2010 году - 34 млрд. долларов США, в 2009 году - 56,1 млрд. долларов США, а в 2008 году - 133,7 млрд. долларов США. Приток прямых иностранных инвестиций в нефинансовый сектор экономики России снизился по сравнению с 2009 годом на 13,2%. При этом зависимость национальной экономики от импорта усилилась, и прирост внутреннего спроса на 71,8% покрывался за счет импорта товаров и услуг.

В 2010 году темпы прироста импорта товаров и услуг составили 25,6% и превысили темпы прироста экспорта товаров и услуг, составлявшие 7,1% в 3,6 раза. Позиции России по важнейшим макроэкономическим параметрам динамики роста экономики, ухудшившиеся в период финансово-экономического кризиса, улучшались в 2010 году достаточно медленно, по ряду макроэкономических показателей Россия уступает некоторым странам с переходной экономикой и развивающимся странам.

Социально-экономического развитие характеризовалось восстановительным ростом промышленного производства по всем видам деятельности, обусловленным как благоприятной ценовой конъюнктурой и улучшением ситуации со спросом на внешнем рынке, так и постепенным увеличением внутреннего спроса, происходящим на фоне позитивных изменений финансового состояния предприятий и организаций, улучшения условий для заимствований на внутреннем рынке.

Принятые и реализованные Правительством Российской Федерации и Банком России антикризисные меры позволили экономике страны выйти в 2010 году на траекторию восстановительного экономического роста. На реализацию антикризисных мер из федерального бюджета фактически направлено 1,5 трлн. рублей против предусмотренных 1,6 трлн. рублей.

Федеральным законом от 2 декабря 2009 г. N 308-ФЗ федеральный бюджет на 2010 год утвержден с превышением расходов над доходами в сумме 2 936,9  млрд. рублей 6,8% ВВП. По расходам - 9 886,9 млрд. рублей, или 22,9% ВВП, по доходам - 6 950,0 млрд. рублей, или 16,1% ВВП. В течение 2010 года 3 раза вносились изменения, в том числе дважды в основные характеристики (федеральными законами от 23 июля 2010 г. N 185-ФЗ и от 3 ноября 2010 г. N 278-ФЗ). В итоге доходы федерального бюджета на 2010 год были утверждены в сумме 7 875,0 млрд. рублей или 17,4% ВВП, расходы - в сумме 10 256,4 млрд. рублей или 22,7% ВВП, дефицит - в сумме 2 381,5 млрд. рублей 5,3% ВВП.

Фактические доходы федерального бюджета в 2010 году составили 8 305,4 млрд. рублей, что на 430,5 млрд. рублей, или на 5,5%, больше прогнозного объема, расходы - 10 117,4 млрд. рублей, что на 139,0 млрд. рублей, или на 1,4%, меньше установленного показателя, дефицит - 1 812,0 млрд. рублей, что на 569,5 млрд. рублей, или на 23,9%, меньше установленного показателя.

Совокупная задолженность перед бюджетной системой Российской Федерации по уплате налогов и сборов, включая задолженность по уплате налоговых санкций и пеней с учетом задолженности по платежам в государственные внебюджетные фонды, на 1 января 2011 года составила 1 348,2 млрд. рублей, или 16,2% доходов федерального бюджета, полученных в 2010 году, что, по мнению Комиссии, свидетельствует о недостаточности мер по повышению эффективности налогового администрирования.

Комиссия отмечает, что имели место существенные недопоступления по разовым платежам за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии, при пользовании недрами на территории Российской Федерации в размере 21 232,0 млн. рублей, вывозным таможенным пошлинам на газ природный в размере 8 814,1 млн. рублей, доходам от реализации высвобождаемого движимого и недвижимого военного и иного имущества федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная и приравненная к ней служба в размере 7 532,7 млн. рублей.

Наиболее существенными были недопоступления по НДПИ на газ горючий природный из всех видов месторождений углеводородного сырья - на сумму 2 322,7 млн. рублей; по государственной пошлине по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, - на сумму 1 167,2 млн. рублей; по государственной пошлине за совершение действий, связанных с приобретением гражданства Российской Федерации или выходом из гражданства Российской Федерации, а также с въездом в Российскую Федерацию или выездом из Российской Федерации, - на сумму 738,0 млн. рублей.

Причиной недопоступления налоговых платежей является отсутствие в судебно-арбитражной практике единообразия трактовок норм главы 26 Налогового кодекса Российской Федерации, определение объекта налогообложения, оценка стоимости добытых полезных ископаемых, применение нулевой ставки к нормативным потерям полезного ископаемого, налогообложение попутных компонентов и полезных компонентов многокомпонентной руды, а также отсутствие разработанных критериев и методики оценки эффективности налоговых и таможенных льгот.

На 1 января 2011 года задолженность акционерных обществ по уплате дивидендов увеличилась на 123,3 млн. рублей, против 3 115,1 млн. рублей, или на 4%, и составила 3 238,4 млн. рублей.

В 2010 году из учтенных Росимуществом акционерных обществ сведения о начисленных и перечисленных дивидендах имеются только по 725 или 23,6% акционерных обществ, пакеты акций которых находятся в федеральной собственности, из которых 81,5% составляют компании, в уставном капитале которых доля, принадлежащая Российской Федерации, составляет 25% и более.

Удельный вес дивидендов, перечисленных в федеральный бюджет в суммарной чистой прибыли по итогам работы за 2009 год 10 крупнейшими акционерными обществами, составил в среднем 12,2%, а в 2009 году - 3,6%.

Суммарный объем чистой прибыли, полученной 10 крупнейшими плательщиками дивидендов для начисления дивидендов по итогам работы за 2009 год, увеличился по сравнению с суммарным объемом чистой прибыли, полученной крупными плательщиками дивидендов в предшествующем периоде, на 45,3%. При этом перечисление дивидендов от чистой прибыли за 2009 год 10 крупнейшими акционерными обществами составило от 4,7% (ОАО "Агентство по ипотечному жилищному кредитованию"), 9,1% (ОАО "Газпром") до 82,1% (ОАО "Современный коммерческий флот").

В 2010 году средний уровень отчислений чистой прибыли ФГУП, оставшейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей в федеральный бюджет, составил 10%, а в 2009 году - 8,1%. В 2010 году часть прибыли в федеральный бюджет перечислили только 19,3% учтенных Росимуществом ФГУП, или 74,2% ФГУП, получивших чистую прибыль по результатам работы за 2009 год.

В нарушение пункта 2 статьи 17 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" до настоящего времени не принят нормативный правовой акт, устанавливающий размер части прибыли, подлежащей перечислению ФГУП в федеральный бюджет после уплаты налогов и иных обязательных платежей.

Расходы федерального бюджета составили 22,5% объема ВВП, что на 2,4 процентного пункта ниже уровня 2009 года, и превысили первоначально законодательно утвержденные показатели на 2,3%. По отчету, непроцентные расходы федерального бюджета исполнены в 2010 году в сумме 9 922,4 млрд. рублей, что составило 98,9% законодательно утвержденных бюджетных ассигнований.

В 2010 году в Российской Федерации увеличилась рождаемость, снизился уровень младенческой смертности, что привело к росту показателя ожидаемой продолжительности жизни при рождении до 68,98 года в 2007 году - 67,5 года.

Вместе с тем в 2010 году наблюдалась отрицательная динамика естественного прироста населения из-за сохранения на высоком уровне показателя смертности.

Ввод в действие жилых домов, в 2010 году составил 58,1 млн. кв. метров общей площади, что на 1,8 млн. кв. метров меньше, чем в 2009 году.

Доля России в мировой экономике (по паритету покупательной способности) практически не изменилась, составив в 2010 году 3%, а в 2009 году - 3,02%. При этом доля экспорта машиностроительной продукции к общему объему экспорта снизилась в 2010 году до 5,4%, а в 2009 году 5,9%.

В 2010 году кассовое исполнение расходов федерального бюджета по ФЦП составило 764,7 млрд. рублей, что на 4,1 млрд. рублей, или на 0,5%, меньше законодательно утвержденных показателей и на 8,0 млрд. рублей, или на 1%, меньше показателей сводной бюджетной росписи с изменениями.

Кассовые расходы федерального бюджета на ФАИП составили 754,3 млрд. рублей, что на 33,3 млрд. рублей, или на 4,2%, меньше законодательно утвержденных показателей и на 9,4 млрд. рублей, или на 1,2%, меньше показателей сводной бюджетной росписи с изменениями.

Из 1 036 строек и объектов, предусмотренных к вводу в 2010 году, по данным Минэкономразвития России, введены в эксплуатацию 354 стройки и объекта, или 34,2%, при этом техническую готовность менее 50% имели 1 345 строек и объектов, или 66%.

Объем незавершенного строительства, который по состоянию на 1 января 2011 года увеличился по сравнению с 1 января 2010 года на 47,2 млрд. рублей, или на 16,8%, и составил 328,8 млрд. рублей, что в 5,3 раза превышает среднемесячное кассовое исполнение расходов по ФАИП за 2010 год.

Исполнение федерального бюджета за 2010 год по источникам финансирования дефицита федерального бюджета составило 1 812,0 млрд. рублей. Объем государственного долга Российской Федерации на 1 января 2011 года по сравнению с 1 января 2010 года увеличился на 28,6% и составил 4 158 154,0 млн. рублей, или 9,3% ВВП.

Консолидированный внешний долг Российской Федерации, по данным Банка России, за 2010 год увеличился на 21,8 млрд. долларов США, или на 4,7%, и составил на 1 января 2011 года 489,0 млрд. долларов США, что превышает объем международных резервов Российской Федерации на 2%.

Общие расходы федерального бюджета на предоставление межбюджетных трансфертов инвестиционного характера составили в 2010 году 13,4% общего объема межбюджетных трансфертов (без учета субвенций), что ниже этого показателя за последние четыре года.

В 2010 году бюджету ПФР перечислено бюджетных средств на 36% больше, чем в предыдущем финансовом году (в 2009 году - на 33,4% больше, чем в 2008 году), что свидетельствует о дальнейшем росте зависимости бюджета ПФР от ассигнований из федерального бюджета. Объем средств федерального бюджета, направленных на покрытие дефицита бюджета ПФР, по сравнению с 2009 годом увеличился в 3,3 раза, а по сравнению с 2008 годом - в 6,7 раза. Увеличение расходов федерального бюджета связано с выделением дополнительных средств на покрытие дефицита бюджета ФСС на общую сумму 45 091,3 млн. рублей.

Ряд главных распорядителей средств федерального бюджета не обеспечил исполнение статей 73 и 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации в части ведения реестров закупок, осуществленных без заключения государственных контрактов и принятия бюджетных обязательств сверх доведенных лимитов бюджетных обязательств. Счетной палатой установлены нарушения Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ рядом главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета (Минкомсвязи России, Минобрнауки России, Минспорттуризмом России, Минэкономразвития России, Минюстом России, Росприроднадзором, Рослесхозом, Росморречфлотом, Минприроды России, Россельхознадзором, ФСКН России, Россотрудничеством, Росрыболовством, РАСХН, ФТС России, Росмолодежью, Росстрахнадзором, Ространснадзором, Росавтодором, Росфиннадзором, Росимуществом, Росгидрометом, ФМС России, Гохраном России, Пробирной палатой, РАХ, Ростехнадзором, УрО РАН).

Совокупный объем Резервного фонда, по результатам проверки и данным отчета, на 1 января 2011 года в рублевом эквиваленте составил 775 213,2 млн. рублей и по сравнению с 1 января 2010 года (1 830 506,6 млн. рублей) уменьшился на 1 055 293,4 млн. рублей, или на 57,7%.

Сумма дохода от размещения средств Резервного фонда на счетах Банка России с 15 января 2009 года по 15 января 2010 года составила 51 987,5 млн. рублей. Указанная сумма до 1 февраля 2010 года была зачислена в федеральный бюджет.

В 2010 году средства Резервного фонда были использованы в сумме 994 000,0 млн. рублей, в том числе на финансирование дефицита федерального бюджета из Резервного фонда было направлено 969 500,0 млн. рублей и на межбюджетный трансферт бюджету Фонда социального страхования Российской Федерации для покрытия дефицита его бюджета перечислено 24 500,0 млн. рублей.

Совокупный объем Фонда национального благосостояния по состоянию на 1 января 2011 года в рублевом эквиваленте составил 2 695 516,9 млн. рублей и по сравнению с 1 января 2010 года (2 769 017,7 млн. рублей) уменьшился на 73 500,8 млн. рублей, или на 2,7%.

Сумма дохода от размещения средств ФНБ на счетах Банка России с 15 января 2009 года по 15 января 2010 года составила 40 402,9 млн. рублей.

С 15 января по 31 декабря 2010 года указанные ставки составили: по счету в долларах США - 1,4% годовых, по счету в евро - 1,23% годовых и по счету в фунтах стерлингов - 3,27% годовых. Расчетная сумма дохода в рублевом эквиваленте за пользование денежными средствами на счетах по учету средств ФНБ в иностранной валюте в Банке России за 2010 год составила 32 794,5 млн. рублей.

Совокупный доход от размещения средств ФНБ на депозиты во Внешэкономбанке составил 33 333,3 млн. рублей.

В целом курсовая разница от переоценки средств Резервного фонда и средств ФНБ за 2010 год составила минус 132 299,2 млн. рублей.

Совокупная расчетная сумма дохода от размещения средств фондов на счетах в Банке России за 2010 год составила 54 111,9 млн. рублей.

Не исполнены или частично исполнены отдельные нормы 4 статей федерального закона о федеральном бюджете (менее одной четвертой общего количества).

Количество изменений, внесенных в сводную бюджетную роспись в 2010 году, значительно сократилось и составило 6,4 тыс. изменений, что в 2,2 раза меньше, чем в 2009 году. Около половины общего количества изменений сводной бюджетной росписи (45,3%) осуществлено по 8 главным распорядителям средств (Управление делами Президента Российской Федерации, МЧС России, Минздравсоцразвития России, Минобрнауки России, МВД России, ФСБ России, Минобороны России, Минфин России).

Доходы по приносящей доход деятельности федеральных органов государственной власти и организаций в 2010 году составили 476 140,4 млн. рублей (5,7% доходов федерального бюджета) и увеличились по сравнению с 2009 годом на 2,7%, расходы - 464 471,6 млн. рублей (увеличились на 3%), источники финансирования дефицита - минус 11 668,8 млн. рублей (увеличились на 7,7%). Общий объем доходов по приносящей доход деятельности по федеральному бюджету и консолидированным бюджетам субъектов Российской Федерации в 2010 году составил 1 148 449,5 млн. рублей.

Общий объем неисполненных расходов федерального бюджета по сравнению с объемом расходов, установленным сводной бюджетной росписью с учетом изменений, в 2010 году составил 184 089,8 млн. рублей, или 1,8%, уменьшился по сравнению с 2009 годом на 93 433,7 млн. рублей и связан:

- с невнесением взносов Российской Федерации в Антикризисный фонд Евразийского экономического сообщества в связи с отсутствием потребности в финансовых ресурсах, так как Советом Антикризисного фонда не были приняты положительные решения по поданным заявкам государств - членов Евразийского экономического сообщества на предоставление финансовых кредитов в объеме 59 777,5 млн. рублей, что составляет 32,5% общей суммы неиспользованных бюджетных ассигнований);

- с невостребованностью зарезервированных Минфином России средств федерального бюджета на погашение исполнительных листов по искам к казне Российской Федерации и на выполнение принимаемых решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, что составляет 29 693,3 млн. рублей, или 16,1% общей суммы неиспользованных бюджетных ассигнований;

- с уменьшением расходов по обслуживанию государственного долга в объеме 24 961,5 млн. рублей, что составляет 13,6% общей суммы неиспользованных бюджетных ассигнований;

- с непредоставлением субсидий юридическим лицам в сфере транспорта в объеме 8 308,4 млн. рублей, что составляет 4,5% общей суммы неиспользованных бюджетных ассигнований;

- с неосвоением средств, выделенных на реализацию федеральных целевых программ, в объеме 8 017,0 млн. рублей, что составляет 4,4% общей суммы неиспользованных бюджетных ассигнований;

- с неиспользованием средств федерального бюджета по результатам проведенных конкурсов в сфере закупок лекарственных препаратов в объеме 6 650,6 млн. рублей, что составляет 3,6% общей суммы неиспользованных бюджетных ассигнований;

- с неосвоением средств, выделенных на реализацию инвестиционных проектов, в объеме 3 757,2 млн. рублей, что составляет 2% общей суммы неиспользованных бюджетных ассигнований.

В 2010 году наибольший объем неисполненных показателей по расходам федерального бюджета, установленных сводной бюджетной росписью с учетом изменений, отмечается по 7 главным администраторам средств федерального бюджета на общую сумму 168 223,6 млн. рублей, в том числе: по Минфину России (133 792,3 млн. рублей), Минздравсоцразвития России (9 446,0 млн. рублей), Росавиации (6 555,6 млн. рублей), Минэкономразвития России (4 296,8 млн. рублей), Росавтодору (3 978,3 млн. рублей), Минсельхозу России (3 423,9 млн. рублей), Минобороны России (2 054,1 млн. рублей).

Объем дебиторской задолженности на 1 января 2011 года составил 869 412,4 млн. рублей и по сравнению с уровнем предыдущего года увеличился на 32,8%.

Остатки средств федерального бюджета на счетах по учету средств федерального бюджета (без учета остатков средств Резервного фонда и ФНБ) на 1 января  2010 года составили 814 097,0 млн. рублей, уменьшились за 2010 год на 423 707,1 млн. рублей, или на 52%, и на 1 января 2011 года составили 390 389,9 млн. рублей.

Проведенный Счетной палатой анализ плана мероприятий по реализации в 2010 году Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года показал, что в 2010 году по экспертной оценке не выполнено около 70% мероприятий, что, по мнению Комиссии, может привести к затягиванию достижения ее целей.

По состоянию на 15 августа 2011 года установлено 6 фактов нецелевого использования средств федерального бюджета, в то время как в 2009 году - 9 фактов на сумму 192,8 млн. рублей, в то время как в 2009 году - на сумму 33,8 млн. рублей, допущенных 6 главными распорядителями средств федерального бюджета: РАХ - 132,8 млн. рублей, Росгидромет - 45,0 млн. рублей, Рособразование - 13,7 млн. рублей, РАН - 1,0 млн. рублей, Рособоронпоставка - 0,2 млн. рублей, Роструд - 0,1 млн. рублей. Иные нарушения, установленные Счетной палатой у 69 главных администраторов средств федерального бюджета и получателей бюджетных средств на сумму 145 056,4 млн. рублей, в том числе установлены нарушения при осуществлении государственных закупок на сумму 22 689,0 млн. рублей, допущенные 28 главными распорядителями средств федерального бюджета, нарушения Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации - на сумму 5,5 млн. рублей у 4 главных распорядителей, нарушения учета и отчетности - на сумму 100 336,0 млн. рублей у 27 главных распорядителей, прочие нарушения - на сумму 11 591,4 млн. рублей, нарушения налогового, таможенного, бюджетного и иного законодательства, в результате которых образовались потери доходов федерального бюджета, - на сумму 5 229,8 млн. рублей.

Учитывая вышеизложенное Комиссия Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации считает возможным рекомендовать Совету Федерации одобрить Федеральный закон "Об исполнении федерального бюджета за 2010 год".

Председатель Комиссии

С.П. Иванов