Заключение Комиссии Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации от 26 сентября 2011 г. N 3.8-14(178)-4.1 на проект федерального закона N 576603-5 "Об исполнении бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации за 2010 год" (утратило силу)

Заключение
Комиссии Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации от 26 сентября 2011 г. N 3.8-14(178)-4.1
на проект федерального закона N 576603-5 "Об исполнении бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации за 2010 год"

Досье на проект федерального закона

Комиссия Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации (далее - Комиссия) рассмотрела Федеральный закон "Об исполнении бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации за 2010 год", принятый Государственной Думой 21 сентября 2011 года, и отмечает следующее.

Исполнение бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации (далее - Фонд) в 2010 году осуществлялось на основании Федерального закона от 28 ноября 2009 г. N 292-ФЗ "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов".

Бюджетные назначения по доходам и расходам, были утверждены постановлением Фонда социального страхования Российской Федерации от 11 декабря 2009 г. N 265 "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2010 год" (с последующими изменениями). При этом утвержденные указанным постановлением показатели по доходам в сумме 457 399 461,3 тыс. рублей и расходам в сумме 490 946 129,7 тыс. рублей превышают утвержденные Законом о бюджете Фонда суммы доходов и расходов на 31 911 228,7 тыс. рублей (7,5%) и 37 127 359,0 тыс. рублей (8,2%) соответственно. В то же время изменения в Закон о бюджете Фонда на основании статьи 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс), предусматривающей возможность внесения изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в закон о бюджете, не вносились.

Макроэкономические условия исполнения бюджета Фонда в 2010 году были обусловлены:

- ростом фонда заработной платы, который на 2010 год который сложился в размере 11 795,0 млрд. рублей при прогнозе в ходе проектировке бюджета Фонда в 11 735,0 млрд. рублей;

- ростом значений номинально начисленной среднемесячной заработной платы на одного работника, которая на 2010 год составила 21 193 рубля при прогнозе в ходе проектировке бюджета Фонда 20 406 рублей;

- индексом потребительских цен к 2009 году - 106,9 процентов;

- индексом потребительских цен, сложившимся к декабрю 2010 года в размере 108,8% при прогнозе в ходе проектировки бюджета Фонда - 110,0 процентов.

В 2010 году доходы бюджета Фонда составили 463 776 664,6 тыс. рублей, или 101,4% к уточненному показателю, а расходы - 491 199 295,2 тыс. рублей, или 100,1%, что соответствует данным отчета.

Исполнение бюджета Фонда в 2010 году осуществлялось в условиях вступившего в действие Федерального закона от 24 июля 2009 г. N 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования" (далее - Федеральный закон N 212-ФЗ), которым был введен новый порядок формирования доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов, в том числе Фонда и произведена замена единого социального налога (далее - ЕСН) уплатой в бюджет Фонда страховых взносов на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством.

Переход на администрирование Фондом доходов по указанным страховым взносам позволило обеспечить увеличение темпов роста их собираемости. В 2009 году поступление в доход бюджета Фонда по ЕСН составило 100,6% по сравнению с 2008 годом, а поступления страховых взносов в 2010 году - 108,7% к поступлениям по ЕСН в 2009 году. В результате чего доходы за счет поступлений страховых взносов на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством составили 243 432 264,6 тыс. рублей и выросли на выросли 19 384 847,0 тыс. рублей или на 8,7 процента по сравнению с поступлением ЕСН в 2009 году, но при этом составили на 26 213 217,4 тыс. рублей или на 9,7% ниже запланированных поступлений. Указанное недопоступление доходов Фонда было вызвано увеличением доли заработной платы, превышающей предельную базу для начисления страховых взносов, за счет изменения категорий работающих граждан по уровням заработной платы в пользу высокооплачиваемых работников. При этом, Комиссия вслед за счетной палатой обращает внимание на то, что страховые взносы начислялись по установленным для различных категорий плательщиков тарифам на выплаты работникам, не превышающим установленного Федеральным законом N 212-ФЗ предельного размера годового заработка в 2010 году, составлявшего 415,0 тыс. рублей, определенного в качестве базы для начисления страховых взносов в отношении каждого физического лица, что по мнению Комиссии отрицательно сказалось на размерах доходной базы бюджета Фонда.

Страховые взносы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний поступили в сумме 62 219 395,1 тыс. рублей или 105,0% к уточненному показателю. По сравнению с 2009 годом рост указанного вида доходов составил 8,0 процентных пунктов.

Увеличение поступлений страховых взносов по сравнению с запланированными обусловлено тем, что Фонд оплаты труда, на который начисляются страховые взносы, превысил плановые значения на 5,8 процента. Фактический коэффициент полноты сбора страховых взносов составил 97,8% (при запланированном - 97,0 процентов). Кроме того, на увеличение доходов по данному виду обязательного социального страхования повлиял средний размер страхового тарифа по видам экономической деятельности, который сложился в размере 0,511% или на 0,004% выше тарифа, предусмотренного расчетами.

Просроченная задолженность страхователей по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством на 1 января 2011 года составила 795 473,4 тыс. рублей.

Доходы от поступлений налога на совокупный доход составили 11 762 311,5 тыс. рублей (85,6% к уточненному показателю и 119,1% к 2009 году), из них доходы от поступления: налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, - 8 062 823,2 тыс. рублей (86,5%), единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности - 3 528 151,5 тыс. рублей (83,5%) и единого сельскохозяйственного налога - 171 336,8 тыс. рублей (89,1%).

Комиссия обращает внимание на то, что поступление налоговых сумм от страхователей, применяющих специальные налоговые режимы, не обеспечивает их расходы по обязательному социальному страхованию. Обеспеченность расходов поступившими доходами в 2010 году составила 31,4% и по сравнению с 2009 годом уменьшилась на 3,8 процента. При этом поступления от страхователей, уплачивающих единый сельскохозяйственный налог, обеспечивают только 4,4% расходов по обязательному социальному страхованию, единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности - 24,8%, единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, - 40,6 процента.

В результате расходы Фонда по обязательному социальному страхованию работников на данных предприятиях в сумме 37 669 228,9 тыс. рублей превысили сумму полученных налоговых поступлений на 25 906 917,4 тыс. рублей или в 3,2 раза, что отрицательно отразилось на исполнении бюджета Фонда. При этом в 2009 году указанное превышение составляло 18 285 549,9 тыс. рублей или в 1,4 раза меньше, чем в 2010 году.

В доход бюджета Фонда в счет погашения недоимки, пени и штрафов по страховым взносам на 2010 год поступило 91 698,9 тыс. рублей, или 69,6% от прогнозировавшейся величины поступлений, которая определялась Фондом на основе динамики поступления средств по погашению задолженности прошлых лет в сумме 131 706,8 тыс. рублей.

Комиссия поддерживает точку зрения Счетной палаты в том, что Фондом не был использован ряд потенциальных возможностей увеличения доходной базы за счет улучшения администрирования доходной части бюджета и усиления фискальной составляющей штрафных санкций, так как увеличение на 1 процентный пункт уровня коэффициента сбора страховых взносов на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством (в 2010 году коэффициент полноты сбора страховых взносов составил 97,8%) позволило бы дополнительно получить 2 434 322,6 тыс. рублей.

Прогнозируемый объем доходов от поступлений ЕСН в 2010 году определен в размере 2 730 751,0 тыс. рублей. Поступление ЕСН составило отрицательную величину, значение которой равнялось 526 899,6 тыс. рублей. Сумма возращенного страхователям излишне перечисленного налога за 2009 год, администратором которого являлась Федеральная налоговая служба, составила 3 620 918,6 тыс. рублей, в то время как сумма погашенной задолженности составила 3 094 019,0 тыс. рублей.

Безвозмездные поступления в форме межбюджетных трансфертов составили 126 581 943,2 тыс. рублей, или 114,0%.

В 2010 году в соответствии с задачами, определенными в Бюджетном послании Президента Российской Федерации, расходы на реализацию мер государственной демографической политики составили 208 932 775,6 тыс. рублей или 48,4% от всех расходов, направленных Фондом на исполнение публичных нормативных обязательств.

В 2010 году в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 255-ФЗ "Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию" расходы на выплату пособий по временной нетрудоспособности по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством составили 182 476 390,8 тыс. рублей или 105,1% к утвержденным бюджетным назначениям и 122,4% к 2009 году. Пособий по временной нетрудоспособности в 2010 году выплачено на 33 418 042,6 тыс. рублей больше, чем в 2009 году, что обусловлено ростом среднедневного размера пособия в связи с изменением структуры получателей пособия в сторону высокооплачиваемых категорий, ростом выплат у страхователей, применяющих специальные налоговые режимы, а также существенным увеличением предельного размера пособий относительно ранее действовавшего максимального размера. На увеличение расходов также повлиял рост выплат пособий застрахованным гражданам работающим по совместительству, которые возросли в 2010 году относительно 2009 года на 26,5 процентов.

Расходы по выплате пособий по беременности и родам гражданам, подлежащим обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, составили 67 316 999,0 тыс. рублей (99,5%), или 117,5% к расходам 2009 года. Увеличение расходов по выплате данного пособия по сравнению с 2009 годом вызвано ростом числа оплаченных дней и размера пособия. В 2010 году оплачено на 1 094,6 тыс. дней больше, чем в 2009 году, а среднедневной размер пособия по беременности и родам составил в 2010 году 463,02 рубля, или 116,6% к предшествующему отчетному периоду (397,18 рублей). Также на увеличение расходов повлиял рост выплат указанного пособия по совместительству на 47,6 процентов. Увеличение числа оплаченных дней по случаям совместительства в среднем по России составило 38,6 процента.

В 2010 году из предусмотренных капитальных вложений в размере 669 600,0 тыс. рублей на строительство объектов общегражданского назначения (административных зданий) Фондом и его региональными отделениями освоено только 191 142,8 тыс. рублей или 29,5%.

Планом капитальных вложений предусматривалось строительство административных зданий для системы Фонда, по которым на момент включения объектов в план не были решены вопросы о выделении земли под застройку, о разработке проектно-сметной документации, о конкурсном отборе строительных организаций.

Аналогичная ситуация складывалась и при приобретении (покупке) зданий (помещений) для региональных отделений и филиалов Фонда. В план капитальных вложений включались региональные отделения не решившие вопросы по подбору зданий, проведению конкурсных мероприятий и другие организационные мероприятия.

В 2010 году в рамках Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" (далее - Федеральный закон N 125-ФЗ) расходы составили 54 905 348,6 тыс. рублей (95,4%), в том числе:

- на выплаты пособий по временной нетрудоспособности по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний - 2 689 601,9 тыс. рублей или 91,7%. Уменьшение расходов обусловлено снижением числа оплаченных дней по временной нетрудоспособности на 300,0 тыс. дней и среднего размера дневного пособия на 10,32 рубля (план 636,36 рублей) к запланированным;

- на единовременные страховые выплаты - 638 321,0 тыс. рублей (87,3%). Неполное использование указанных средств объясняется снижением среднего размера единовременной страховой выплаты на 4,1%, отношением среднего размера единовременной страховой выплаты к ее максимальному размеру на 2,1% и уменьшением количества выплат к плановым показателям, что свидетельствует о снижении страховых случаев и о меньшей степени их тяжести;

- на ежемесячные страховые выплаты, пострадавшим на производстве от несчастных случаев и профессиональных заболеваний, - 35 349 652,3 тыс. рублей или 97,8%.

В 2010 году общий объем дефицита бюджета Фонда составил 27 422 630,6 тыс. рублей или на 907 907,5 тыс. рублей меньше предельного объема дефицита утвержденного Законом о бюджете Фонда, из них:

- по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством дефицит - 34 206 651,5 тыс. рублей;

- по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний профицит - 7 882 945,7 тыс. рублей.

С учетом обеспеченности расходов собственными доходами на сумму 255 502 942,0 тыс. рублей (с учетом средств федерального бюджета в сумме 15 591 348,4 тыс. рублей, поступивших в 2010 году на покрытие дефицита бюджета Фонда, образовавшегося в процессе его исполнения в 2009 году) и расходов по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством на сумму 353 610 741,7 тыс. рублей, дефицит в части обязательного социального страхования на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством сложился в объеме 98 107 799,7 тыс. рублей.

В наибольшей степени на дефицит бюджета Фонда повлияли следующие факторы:

- увеличение расходов на выплаты детских пособий по сравнению с 2009 годом на 23 114 585,7 тыс. рублей (116,8%) за счет средств обязательного социального страхования, которые составили 160 499 226,9 тыс. рублей;

- расходы на выплаты пособий по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством составили 182 476 390,8 тыс. рублей (105,1%), и по сравнению с 2009 годом указанные расходы возросли на 33 418 042,6 тыс. рублей или на 22,4 процента;

- расходы на обеспечение государственных обязательств по обязательному социальному страхованию для работников страхователей, применяющих специальные режимы налогообложения, составили 37 464 753,2 тыс. рублей и превысили собственные перечисления по данному виду социального страхования на сумму 25 702 441,7 тыс. рублей.

В 2010 году покрытие дефицита бюджета Фонда обеспечивалось за счет следующих источников и в размерах:

- 29 500 000,0 тыс. рублей - средства федерального бюджета, переданные на покрытие дефицита бюджета Фонда;

- 34 401 148,2 тыс. рублей - средства плательщиков (страхователей) в сумме превышения произведенных ими расходов в 2010 году на выплату пособий по обязательному социальному страхованию над суммой страховых взносов, подлежащих уплате в Фонд.

Кроме того, финансовое обеспечение покрытия дефицита бюджета Фонда в части обязательного социального страхования на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством осуществлялось в 2010 году в соответствии с частью 2 статьи 3 Закона о бюджете Фонда за счет средств страхового резерва по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в сумме 30 532 539,6 тыс. рублей.

Фактически в рамках исполнения бюджета Фонда не обеспеченный покрытием текущий дефицит сложился в сумме 38 075 260,1 тыс. рублей, в том числе: средства страхователей использованные на покрытие дефицита - 34 401 148,2 тыс. рублей и дефицит по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством - 3 674 111,9 тыс. рублей, который в соответствии со статьей 24 Федерального закона от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" должен обеспечиваться за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

В настоящее время не определен порядок возврата средств страхового резерва по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, использованных на покрытие дефицита по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством. В соответствии со статьей 25 Федерального закона N 125-ФЗ средства на осуществление обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний должны расходоваться на цели данного вида социального страхования.

Бюджет Фонда исполнен с превышением расходов над доходами в сумме 27 422 630,6 тыс. рублей, из них по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством дефицит составил 34 206 651,5 тыс. рублей, по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний по итогам исполнения бюджета за 2010 год профицит составил 7 882 945,7 тыс. рублей.

Дополнительные бюджетные ассигнования направлены на индексацию пособий гражданам, имеющим детей и оплаченным им как за счет средств федерального бюджета, так и за счет средств обязательного социального страхования. Таким образом, в отчетном году существенно увеличены размеры "детских" и других социальных пособий (пособий по временной нетрудоспособности, на погребение, единовременных и ежемесячных страховых выплат для застрахованных граждан по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний).

В то же время Комиссия отмечает, что в работе Фонда в 2010 году имели место отдельные недостатки.

Так, в 2010 году, как и в предыдущие годы, не обеспечено достаточное выделение средств федерального бюджета на оказание государственной социальной помощи отдельным категориям граждан по санаторно-курортному лечению и на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации.

Расходы федерального бюджета на оказание государственной социальной помощи отдельным категориям граждан по санаторно-курортному лечению составили 5 028 055,1 тыс. рублей (96,5%). При этом обеспечено путевками только 243,8 тысяч граждан или 42,2% от общего количества граждан, обратившихся в установленном порядке с просьбой о предоставлении данного вида социальной помощи.

За счет выделенных средств федерального бюджета исполнено 2 304,7 тысяч заявок, или 81,6% от общего количества заявок инвалидов об обеспечении техническими средствами реабилитации, включая изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий, на сумму 10 852 749,5 тыс. рублей (99,8%).

Также, в условиях сложившегося дефицита бюджета Фонда не до конца были использованы резервы пополнения доходной части бюджета Фонда в форме взыскания просроченной задолженности по двум видам обязательного социального страхования, которая составляла на 1 января 2011 года 5 457 291,0 тыс. рублей, а также не была исполнена в полном объеме расчетная величина поступлений в счет погашения недоимки, пени и штрафов по страховым взносам на 2010 год, определенной Фондом на основе динамики поступления средств по погашению задолженности прошлых лет, что позволило бы дополнительно получить в доход бюджета денежных средств в сумме 40 007,9 тыс. рублей.

Комиссия отмечает, что по итогам проверки в адрес Фонда было отправлено Представление Счетной палаты Российской Федерации.

Отчет отвечает требованиям Бюджетного послания Президента Российской Федерации, действующего законодательства и нормативно-методической базы и отражает деятельность Фонда социального страхования Российской Федерации и субъектов обязательного социального страхования и обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний по исполнению Закона о бюджете Фонда и управлению средствами Фонда, а также деятельность Фонда по расходованию средств федерального бюджета и средств бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Учитывая вышеизложенное Комиссия Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации считает возможным рекомендовать Совету Федерации одобрить Федеральный закон "Об исполнении бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации за 2010 год" с учетом указанных замечаний и предложений.

Председатель Комиссии

С.П. Иванов