Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по промышленности по проекту федерального закона N 584587-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий" (не действует)

Заключение
Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по промышленности по проекту федерального закона N 584587-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий"

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев проект федерального закона N 584587-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий", внесенный Правительством Российской Федерации (далее - законопроект), Комитет Государственной Думы по промышленности отмечает.

Законопроект предусматривает внесение изменений в федеральные законы "Об экологической экспертизе", "Об отходах производства и потребления", "Об охране атмосферного воздуха", "Об охране окружающей среды", а также в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Налоговый кодекс Российской Федерации и Градостроительный кодекс Российской Федерации.

Вносимые изменения предполагают:

- дифференциацию мер государственного регулирования по категориям объектов, оказывающих воздействие на окружающую среду;

- формирование новой системы нормирования воздействия на окружающую среду с применением показателей наилучших доступных технологий (по аналогии с опытом стран Европейского союза);

- установление требований к временно разрешенным выбросам и сбросам;

- введение нового порядка расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду, предусматривающего как вычет фактически произведенных плательщиком затрат на осуществление мер по снижению негативного воздействия, так и повышение платы в отношении хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность с превышением нормативов допустимого воздействия;

- определение налоговых стимулов для снижения негативного воздействия на окружающую среду.

В целях организации работы по переходу к новой системе нормирования, предлагается установить поэтапный переход к новой системе государственного управления в области охраны окружающей среды, равный 14 годам после вступления закона в силу.

По мнению Комитета, принятие законопроекта создаст стимулы для модернизации основных фондов организаций промышленности, внедрению экологически чистых технологий и реализации природоохранных мероприятий на промышленных предприятиях.

Поддерживая в целом концепцию законопроекта, Комитет отмечает, что многие его положения нуждаются в уточнении, дополнительном обсуждении или дополнении.

1. В предлагаемых законопроектом редакциях статей 16, 20 и 21 Федерального закона "Об охране окружающей среды" путем применения словосочетания "иные нормативы" установлены открытые перечни сфер применения нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды и оснований для взимания платы за воздействие на окружающую среду. Конституционным Судом Российской Федерации неоднократно высказывалась позиция, согласно которой нарушение требования определенности правовой нормы, влекущее ее произвольное толкование правоприменителем, достаточно для признания такой нормы не соответствующей статьям 19, 34 и 55 Конституции Российской Федерации (напр., Постановление от 6 апреля 2004 г. N 7-П).

2. Законопроектом (пункт 4 статьи 4, подпункт "д" пункта 1 и пункт 10 статьи 7) предлагается ввести новый вид нормативов допустимого воздействия на окружающую среду - технические нормативы, устанавливаемые в отношении транспортных средств. При этом из текста законопроекта не ясно, каким образом требования данной категории нормативов будут соотноситься с требованиями технических регламентов (действующего технического регламента "О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ", утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2005 года N 609, а также разрабатываемых технических регламентов Таможенного союза).

3. В части практического применения экологических нормативов Комитет предлагает дополнить пункт 2 статьи 7 положениями, согласно которым государственное регулирование применительно к предприятиям должно осуществляться на основании нормативов допустимого воздействия либо технологических нормативов, применительно к территориям - на основании нормативов качества окружающей среды. При этом в тексте законопроекта необходимо установить, что показатели качества окружающей среды по отдельным территориям не могут быть основанием для индивидуальных санкций против хозяйствующих субъектов.

4. Комитет отдельно обращает внимание на необходимость дополнительного обсуждения предлагаемых изменений ставок платы за негативное воздействие на окружающую среду (пункт 8 статьи 7 законопроекта), а также сроков начала их применения (статья 10). Определяя последовательность изменений в системе регулирования, на первый план следует выдвинуть создание условий для инвестиций в экологическую модернизацию и только затем повышать объем санкций к настоящим, а не вынужденным нарушителям. В противном случае реализация положений законопроекта может привести к существенному росту себестоимости промышленной продукции и создаст риск банкротства многих действующих предприятий, работающих на протяжении десятилетий на устаревшем оборудовании.

В этой же связи в законопроекте необходимо предусмотреть особенности перехода на технологическое нормирование для действующих предприятий, включая формы государственного или муниципального содействия в осуществлении мероприятий по перепрофилированию, прекращению деятельности или выводу за территорию поселений экологически особо опасных объектов. Предусмотренные представленной редакцией законопроекта меры экономического стимулирования (снижение платы за негативное воздействие, уменьшение налогооблагаемой базы по налогу на прибыль, предоставление инвестиционных налоговых кредитов, применение дополнительного коэффициента 2 к норме амортизации оборудования) способны компенсировать лишь незначительную часть предстоящих расходов многих промышленных предприятий.

5. В соответствии с предлагаемой редакцией части 3 статьи 22 законопроекта план мероприятий по охране окружающей среды должен быть согласован с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Таким образом, предусматривается двойное согласование плана мероприятий, что создает дополнительные административные барьеры для субъектов предпринимательской деятельности.

6. Согласно предлагаемой редакции части 4 статьи 22 Федерального закона "Об охране окружающей среды" срок реализации плана мероприятий по охране окружающей среды будет устанавливаться на период, не превышающий семи лет, и не будет подлежать продлению. В то же время для отдельных отраслей промышленности экономически оправданный срок полной замены используемого оборудования и технологий может составлять до 10-12 лет.

7. Комитет считает необходимым дополнить порядок определения наилучших доступных технологий, вводимый новой статьей 28.1 Федерального закона "Об охране окружающей среды", обязательной процедурой анализа наличия производства соответствующего оборудования на территории Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации. В случае, если какие-либо виды технологического оборудования производятся на территории Таможенного союза, однако наилучшей будет признана технология, реализуемая с использованием аналогичного импортного оборудования, реализация законопроекта будет стимулировать его закупку хозяйствующими субъектами.

8. Нуждается в уточнении предлагаемый частью 12 новой статьи 31.2 Федерального закона "Об охране окружающей среды" перечень условий, включаемых в комплексное разрешение на негативное воздействие на окружающую среду. В частности, в целях упрощения производственного контроля и государственного надзора его целесообразно дополнить индикаторами загрязнения, соответствующих используемых технологиям.

9. Часть 15 новой статьи 31.2 Федерального закона "Об охране окружающей среды" должна быть изложена в редакции, допускающей изменение комплексного разрешения на негативное воздействие на окружающую среду не только в случае увеличения уровней или масс (объемов) негативного воздействия, потребления воды и энергии, но и их уменьшения в условиях снижения объемов производства, изменения используемых технологий или сырья.

10. Предлагаемая редакция статьи 69.2 Федерального закона "Об охране окружающей среды" предусматривает введение трех категорий хозяйственных объектов: экологически опасные объекты, объекты с умеренным уровнем воздействия, объекты с незначительным уровнем воздействия. При этом полномочиями по утверждению критериев отнесения объектов к каждой из категорий предлагается наделить Правительство Российской Федерации. Учитывая значение, которое имеет отнесение производственного объекта к той или иной категории для осуществления хозяйственной деятельности (включая стадию проектирования объекта), Комитет считает необходимым установить указанные критерии непосредственно в тексте законопроекта - по аналогии с Федеральным законом "О промышленной безопасности опасных производственных объектов".

Комитет также обращает внимание на то, что в предлагаемой формулировке части 2 указанной статьи применена ссылка на перечень опасных веществ, указанных в Конвенции о трансграничном воздействии промышленных аварий, в то время как данный перечень уже имплементирован в национальное законодательство Российской Федерации (приложения 1 и 2 к Федеральному закону "О промышленной безопасности опасных производственных объектов").

11. Законопроект должен быть дополнен положениями, позволяющими однозначно идентифицировать границы экологически опасных объектов. В противном случае под действие норм законопроекта попадут все объекты капитального строительства, расположенные на территории "экологически опасного объекта" (например, административные здания на территории промышленного предприятия).

12. В тексте законопроекта используются термины "основные технологические процессы" (подпункт "а" пункта 1 статьи 4, подпункт "б" пункта 19 статьи 7), "промышленная площадка" (подпункт "д" части 1 и часть 21 статьи 7), "опытно-промышленное внедрение" (пункт 12 статьи 7). Данные понятия не имеют законодательного определения и не раскрыты в законопроекте.

Учитывая вышеизложенное, Комитет по промышленности рекомендует Государственной Думе принять проект федерального закона N 584587-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий" в первом чтении при условии учета замечаний Комитета при его доработке ко второму чтению.

Председатель Комитета

С.В. Собко