Пояснительная записка к проекту федерального закона N 5557-6 "О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации" (по вопросу установления правовых норм по содержанию и реконструкции аэродромов и аэропортов в целях обеспечения безопасности полетов воздушных судов) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 5557-6 "О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации" (по вопросу установления правовых норм по содержанию и реконструкции аэродромов и аэропортов в целях обеспечения безопасности полетов воздушных судов)

Досье на проект федерального закона 

Настоящий проект федерального закона разработан в связи с необходимостью установления правовых норм по содержанию, развитию и реконструкции аэродромов гражданской авиации и аэропортов, которые должны обеспечить государственное регулирование по безопасности полетов воздушных судов.

Необходимость принятия законопроекта "О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации" диктуется тем, что Воздушный кодекс Российской Федерации в основном определяет государственное регулирование использования воздушного пространства и деятельность по обеспечению потребностей граждан и экономики в воздушных перевозках, обеспечения обороны и безопасности государства, охраны интересов государства по вопросам безопасности полетов воздушных судов, но не регулирует правовые нормы, которые должны предъявляться к содержанию, развитии и реконструкции аэродромов гражданской авиации и аэропортам.

В настоящее время в реестре гражданских аэродромов числятся около 400 аэродромов и аэропортов с различными формами собственности, собственники которых не заботятся о содержании и реконструкции аэродромов и аэропортов, так как в Воздушном кодексе Российской Федерации отсутствуют такие правовые нормы.

Только более 60% аэродромов имеют искусственные взлетно-посадочные полосы (далее - ВВП), остальные - грунтовые. Аэродромы с искусственными покрытиями были построены более двух десятилетий назад и из них только небольшая часть подверглась реконструкции. Более 20% аэродромов с грунтовыми ВВП требуют капитального ремонта. Чуть меньше половины всех аэродромов оборудованы необходимыми светосигнальными системами, которые частично требуют замены.

Если не принять срочных мер, то к 2015 году практически вся аэродромная сеть может быть выведена из эксплуатации.

Отдельным вопросом стоят международные аэропорты, которые являются объектами государственными и их постоянно комиссии проверяют на предмет соответствия стандартам ИКАО, изложенным в Приложении 14 к Чикагской конвенции 1944 года.

Одна из основных проблем - неудовлетворительное состояние покрытия ВВП. Как показали исследования, в аэропортах таких городов, как Анапа, Астрахань, Волгоград, Краснодар, Самара и других городах, из-за неровностей ВВП средний показатель перегрузок составляет 1,46g и более (для сравнения: в Мюнхене эта цифра равна 1,25g). Перегрузки могут привести к авиационным инцидентам и авиационным катастрофам и необходимо принять срочные меры по реконструкции ВВП и рулежных дорожек аэродромов.

Одной из причин необходимости совершенствования, развития и реконструкции аэродромной сети и аэропортов являются существующие ограничения использования ВВП различными воздушными судами (по различным причинам, но в основном из-за длины ВВП). В соответствии с приказом N 339 от 1998 г. администрация каждого конкретного аэропорта самостоятельно и независимо может определить, допустить или не допустить определенный тип воздушного судна на свой аэродром, хотя аэродром по его существующим характеристикам и по характеристикам воздушных судов может быть пригоден.

Подобная ситуация существует и в иностранных аэропортах ("Паро" в Бутане, "Бара" в Шотландии, "Тонконтин" в Годурасе, "Им. Джона Кеннеди" в США, "Мадейры" в Португалии и др.). Чтобы успешно посадить воздушное судно необходимо совершить исключительно правильные маневры над жилыми домами и горами и любые непогодные условия заставляют пилотов отказываться от посадки в указанных аэропортах. В различные годы в перечисленных аэропортах происходили и до сих пор происходят авиационные катастрофы с многочисленными человеческими жертвами.

Аналогичная ситуация складывается и в российских аэропортах, так как не все аэропорты подходят для посадки воздушных судов, например, "Boeing -767" или "A-320". При выполнении внутреннего рейса из Петропавловска-Камчатского в Москву на "Boeing -767" можно использовать только два запасных аэродрома: Домодедово и Адлер. Первый расположен на расстоянии 50 км от Шереметьево, до второго лететь два часа.

Это говорит о существующей проблеме содержания, развития и реконструкции аэродромной сети и аэропортов, а для этого необходимо иметь правовую базу с требованиями, предъявляемыми к аэродромам и аэропортам, а также правовыми нормами по государственному контролю за качеством аэродромов и аэропортов и соблюдении мер безопасности по высоте, прилегающих объектов в районе аэродромов и аэропортов, что может обеспечить безопасность полетов воздушных судов, особенно при их посадке.

Министерство транспорта Российской Федерации неоднократно рассматривало предложение о передаче в собственность субъектов Федерации более 300 аэропортов, оставив в федеральной собственности около 70 аэропортов.

Начавшийся процесс приобретения российских аэропортов российскими и иностранными собственниками, преподносимая как приход в аэропорт стратегического инвестора, отражает устремление крупного российского капитала установить контроль над самыми прибыльными аэропортами страны. К таковым относятся аэропорты с пассажиропотоками свыше миллиона человек в год. Это три московских аэропорта, аэропорты в Санкт-Петербурге, Новосибирске, Екатеринбурге, Сочи, Красноярске, Краснодаре, Самаре и Хабаровске. Заведомо убыточные, обремененные долгами и так называемые социальные аэропорты частному капиталу безынтересны.

Самой распространенной формой приватизации западных аэропортов является схема, когда частной компании не продается, а передается по концессионному соглашению право на строительство и последующее коммерческое использование в течение ряда лет того или иного объекта в аэропорту (терминала, автостоянки, цеха бортпитания и т.д.). За годы эксплуатации временный собственник с лихвой перекрывает понесенные расходы, а государство, не производя никаких затрат, не только расширяет технологические возможности аэропорта, но в итоге становится собственником этого объекта.

Предлагаемый проект федерального закона включает изменения статей 14, 47 и 61 и редакцию двух новых статей 46.1 "Технические требования, предъявляемые к объектам в районе аэродромов и аэропортов и на резервируемых территориях аэродромов" и 51.1 "Осуществление государственного контроля при развитии и реконструкции аэродромов и аэропортов".

Условиями проектирования, строительства, развития и реконструкции аэродромов и аэропортов должна, в первую очередь, обеспечиваться безопасность полетов воздушных судов, безопасность и здоровье граждан, проживающих в районе аэродрома или аэропорта, и обеспечиваться экологическая безопасность.

В Воздушный кодекс Российской Федерации авторами законопроекта предлагается включить требования по высоте возведенных и возводимых объектов в зависимости от расстояния от контрольной точки аэродрома, которая может определяться как центр взлетно-посадочной полосы. Чем ближе к контрольной точке аэродрома - тем высота объектов должна быть меньше и авторы законопроекта предлагают высоту объектов ограничить 4 метрами, превышающим наиболее высокие объекты аэродрома (в пределах 1,5 км от ближайшей к объекту точки осевой линии ВВП). Одновременно в пределах одного километра от осевой линии взлетно-посадочной полосы аэродрома не должно быть деревьев, превышающих 5 метров и также открытых высоковольтных линий электропередач (ЛЭП). На этих участках ЛЭП должна быть расположена под землей.

СМИ неоднократно подымают вопрос о незаконном возведении вокруг аэропортов высотных зданий, которые значительно превосходят самые высокие объекты аэродрома и граждане вынуждены обращаться в суды различной инстанции, чтобы предотвратить возведение таких строений. Собственники аэропортов не принимают никаких мер, чтобы обеспечить безопасность полетов воздушных судов. В Омске только вмешательством центрального суда и транспортного прокурора временно приостановлено возведение выставочно-ярмарочного, административно-гостиничного комплекса многоэтажных зданий (до получения разрешения на строительство). Если бы были подобные правовые нормы в Воздушном кодексе Российской Федерации, то этот вопрос бы и не подымался.

Дефицит дорогостоящих свободных участков заставляет столичных инвесторов изыскивать все новые и новые территории под застройку и, конечно, изыскиваются огромные пространства вокруг аэродромов и ближайшем Подмосковье. Начинается застройка окрестности аэропорта Шереметьево (районы Кожухово, Косино-Ухтоминское и Молжаниново, расположенные в непосредственной близости от аэропорта), а затем наступит очередь других московских аэродромов.

Собственникам аэродромов и аэропортов необходимо активно участвовать во всех природоохранных комиссиях в регионах, отстаивая свои интересы при разработке планов на проектирование и освоение новых и реконструируемых объектов в районах аэродромов и аэропортов. Несмотря на наличие подзаконного акта Российской Федерации "Руководства по эксплуатации гражданских аэродромов Российской Федерации" собственники аэродромов и аэропортов не ведут контроль за состоянием строительства на приаэродромных территориях и воздушных трассах. С принятием предлагаемого законопроекта контролю будет подлежать любое строительство объектов, наличие которых ухудшит условия обеспечения безопасности полетов воздушных судов.

Действующие в настоящее время нормативы в части определения допустимого уровня шума, влияющего на здоровье граждан, регламентируются Строительными нормами и правилами (СНИП) и Санитарными правилами и нормами (СанПиН), которые устанавливают нормативы шума днем не более 40 дБ, ночью - 30 дБ. При полете воздушного судна на высоте 200 метров уровень шума превышает 200 дБ.

Расходы на реализацию данного законопроекта могут быть связаны только при наличии федеральных целевых программ, предусматривающих развитие и реконструкцию аэродромов гражданской и государственной авиации, аэродромов экспериментальной авиации и аэропортов федерального значения, при этом расходы должны быть включены в федеральный закон о федеральном бюджете на очередной год.

В доработанном законопроекте учтены замечания Правительства Российской Федерации, указанные в заключении от 21 ноября 2011 года исх. N 5944п-П9.

Принятие законопроекта потребует внесения необходимых изменений в Федеральные законы "О государственном регулировании развития авиации", "Об охране окружающей среды", Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и в другие федеральные законы, касающиеся вопросов обеспечения безопасности авиационной деятельности.

Финансово-экономическое обоснование проекта федерального закона "О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации" (по вопросу установления правовых норм по содержанию и реконструкции аэродромов и аэропортов в целях обеспечения безопасности полетов воздушных судов)

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации" (по вопросу установления правовых норм по содержанию и реконструкции аэродромов и аэропортов в целях обеспечения безопасности полетов воздушных судов) может повлечь расходы, покрываемых за счет федерального бюджета, так как новые статьи 46.1. и 51.1, а также изменения в статьи 47 потребуют дополнительные средства, покрываемых за счет федерального бюджета и собственников аэродромов и аэропортов, что может также потребовать увеличения численного состава уполномоченных федеральных органов исполнительной власти по государственному контролю при развитии и реконструкции аэропортов.

Расходы на реализацию данного законопроекта, предусмотренные в статьях 46.1 и 51.1, могут быть связаны только при наличии федеральных целевых программ, предусматривающих развитие и реконструкцию определенных аэродромов гражданской авиации.

Учитывая, что увеличение длины взлетно-посадочных полос аэродромов, расширение полосы безопасности за счет изменения параметров объектов (высоты), изменения высоты деревьев в пределах одного километра от взлетно-посадочных полос, размещения под землей открытых линий электропередач проблема сугубо индивидуальная для каждого аэродрома и аэропорта, требующая обоснования и реальных расчетов, ориентировочная стоимость работ может составить в пределах около 1-5 миллиардов рублей на каждый аэродром и аэропорт. Учитывая, что количество аэродромов гражданской авиации достигает около 200-250, то общие расходы в течение 10 лет могут составить 2 - 3 триллиона рублей.

Перечень законодательных актов, подлежащих разработке и введению в действие или отмене, в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации" (по вопросу установления правовых норм по содержанию и реконструкции аэродромов и аэропортов в целях обеспечения безопасности полетов воздушных судов)

В случае принятия федерального закона "О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации" (по вопросу установления правовых норм по содержанию и реконструкции аэродромов и аэропортов в целях обеспечения безопасности полетов воздушных судов) потребуется внесения изменений в Федеральные законы "О государственном регулировании развития авиации", "Об охране окружающей среды", Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, в другие законодательные акты Российской Федерации, а также в федеральные авиационные правила и федеральные правила использования воздушного пространства.