Пояснительная записка к проекту федерального закона N 18915-6 "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 18915-6 "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

В соответствии с Конституцией РФ в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Порядок формирования Совета Федерации устанавливается федеральным законом.

Таким образом, в Конституции РФ установлен лишь принцип формирования Совета Федерации, выбор же конкретной модели формирования палаты оставлен на усмотрение федерального законодателя.

Эта правовая неопределенность Конституции РФ в части конкретной формы образования палаты предопределила в новейшей истории России и до настоящего времени многочисленные споры о том, как должен формироваться Совет Федерации.

За всю историю своей деятельности Совет Федерации претерпел, как минимум, 3 различных порядка формирования: это и прямые выборы, и вхождение в состав палаты по должности, и назначение (избрание) представителей регионов высшими исполнительными и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ.

Кроме того, с 2011 года вступил в силу еще один из вариантов образования палаты, при котором кандидатом для назначения (избрания) в Совет Федерации может быть только лицо, избранное депутатом.

Вместе с тем, наиболее демократичным способом образования Совета Федерации все же является порядок, при котором граждане непосредственно участвуют в процедуре делегирования представителей регионов в Совет Федерации.

В этом случае полномочия каждого члена Совета Федерации, основывающиеся на волеизъявлении граждан, являются наиболее легитимными, а сам порядок формирования палаты отвечает коренным принципам правового государства.

Принимая во внимание изложенное, представленный проект федерального закона устанавливает новый порядок формирования Совета Федерации, при котором представителями субъектов РФ могут быть утверждены только те кандидаты, за которых непосредственно проголосовали жители соответствующих регионов России.

Законопроект устанавливает следующий порядок.

1. Члены Совета Федерации утверждаются соответственно законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ на основании волеизъявления граждан РФ, проживающих на территории соответствующего субъекта РФ.

Волеизъявление населения субъекта РФ выявляется путем проведения голосования за кандидатов, выдвинутых для утверждения членом Совета Федерации (т.н. "предварительное голосование").

Предварительное голосование проводится среди граждан РФ, проживающих на территории соответствующего субъекта РФ, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при соблюдении тайны голосования.

Предварительное голосование проводится по единому избирательному округу, включающему в себя всю территорию соответствующего субъекта РФ.

Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением предварительного голосования осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Предварительное голосование проводится в день голосования на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти соответствующего субъекта РФ.

Решение о назначении предварительного голосования должно быть принято законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ (действующего созыва) не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня этого голосования и принимается в день назначения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти соответствующего субъекта РФ (нового созыва).

2. После назначения предварительного голосования начинается процедура выдвижения кандидатов.

Кандидаты для утверждения членом Совета Федерации - представителем от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ выдвигаются на предварительное голосование законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ.

Кандидаты для утверждения членом Совета Федерации - представителем от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ выдвигаются на предварительное голосование высшим должностным лицом субъекта РФ.

Период выдвижения кандидатов на предварительное голосование совпадает с установленным в соответствующем субъекте РФ периодом, включающим в себя выдвижение кандидатов, списков кандидатов на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти этого субъекта РФ.

Выдвижение кандидатов на предварительное голосование не требует каких-либо форм поддержки (обеспечения) их выдвижения, в том числе сбора подписей в поддержку выдвижения, внесения избирательного залога и т.д.

3. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ (действующего созыва) выдвигает на предварительное голосование 3 кандидатов.

Кандидатуры для выдвижения на предварительное голосование вносятся на рассмотрение этого органа:

- его председателем.

- группой депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о выдвижении кандидата принимается большинством голосов от общего числа депутатов указанного органа и оформляется его постановлением.

4. Высшее должностное лицо субъекта РФ выдвигает на предварительное голосование 3 кандидатов.

Решение о выдвижении кандидатов принимается высшим должностным лицом субъекта РФ единолично и оформляется его указом (постановлением).

5. За исключением определенных особенностей, предварительное голосование за кандидатов, выдвинутых для утверждения членом Совета Федерации, а также все предшествующие такому голосованию избирательные действия, включая агитацию, проводятся в порядке, предусмотренном законодательством РФ о выборах.

6. Победителями предварительного голосования признаются соответственно:

- кандидат, выдвинутый законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ и получивший наибольшее число голосов граждан, принявших участие в данном голосовании;

- и кандидат, выдвинутый высшим должностным лицом субъекта РФ и получивший наибольшее число голосов граждан, принявших участие в данном голосовании.

7. Законодательный (представительный) орган субъекта РФ (нового созыва) и высшее должностное лицо субъекта РФ соответственно обязаны утвердить победителей предварительного голосования членами Совета Федерации.

Таким образом, предлагаемый новый порядок формирования Совета Федерации полностью отвечает требованиям Конституции РФ и является наиболее демократичным, поскольку предусматривает непосредственное участие граждан РФ в процедуре формирования палаты.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"

Принятие данного закона повлечет дополнительные расходы средств федерального бюджета.

В соответствии со статьей 10 представленного проекта федерального закона финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением голосования за кандидатов, выдвинутых для утверждения членом Совета Федерации, осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Часть 3 статьи 36 законопроекта предусматривает, что Центральная избирательная комиссия Российской Федерации не позднее чем в десятидневный срок со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении предварительного голосования распределяет поступившие в ее распоряжение средства, выделенные из федерального бюджета на подготовку и проведение предварительного голосования, между избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации, организующими предварительное голосование, которые распределяют полученные средства между нижестоящими избирательными комиссиями, осуществляющими подготовку и проведение предварительного голосования.

За счет указанных средств финансируются следующие расходы:

1) дополнительная оплата труда (вознаграждение) членов комиссий предварительного голосования с правом решающего голоса, работников аппаратов избирательных комиссий, выплата компенсаций членам комиссий предварительного голосования с правом решающего голоса, освобожденным от основной работы на период подготовки и проведения предварительного голосования, а также на выплаты гражданам, работающим в комиссиях предварительного голосования по гражданско-правовым договорам, и специалистам, направляемым для работы в составе контрольно-ревизионных служб при комиссиях, организующих предварительное голосование;

2) изготовление печатной продукции (бюллетеней для предварительного голосования);

3) приобретение, доставка и установка оборудования, других материальных ценностей, необходимых для подготовки и проведения предварительного голосования;

4) транспортные, командировочные расходы и другие цели, связанные с подготовкой и проведением предварительного голосования, а также с обеспечением деятельности комиссий предварительного голосования.

Основная часть расходов при проведении любого голосования связана с дополнительной оплатой труда (вознаграждением) членов комиссий, работников аппаратов комиссий, выплатой компенсаций, осуществлением иных выплат экспертам и специалистам (более 60 % всех расходов).

Так, например, на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы VI созыва избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации были распределены средства в сумме 6 989 799 700 рублей.

Из них на компенсацию и дополнительную оплату труда - не менее 4 314 082 200 рублей.

Кроме того, для проведения голосования в различных субъектах Российской Федерации требуется различный объем бюджетных ассигнований.

Так, на подготовку и проведение выборов депутатов Государственной Думы VI созыва Избирательной комиссии Республики Ингушетия были распределены средства в сумме 9 220 300 рублей (в том числе на компенсацию и дополнительную оплату труда - не менее 6 593 400 рублей).

В то же время на подготовку и проведение выборов депутатов Государственной Думы VI созыва Московской городской избирательной комиссии были распределены средства в сумме 336 550 400 (в том числе на компенсацию и дополнительную оплату труда - не менее 253 226 500 рублей).

При этом средства в размере более 150 000 000 рублей были распределены в избирательные комиссии только 6 субъектов Российской Федерации: Москва (336 550 400 рублей); Московская область (217 894 400 рублей); Республика Башкортостан (193 145 900 рублей); Свердловская область (175 866 600 рублей); Красноярский край (167 511 800 рублей); Краснодарский край (164 779 400 рублей).

Таким образом, без учета расходов в указанных 6 субъектах Российской Федерации общий объем средств, необходимых для подготовки и проведения предварительного голосования за кандидатов, выдвинутых для утверждения членом Совета Федерации, в одном субъекте Российской Федерации может составить в среднем примерно 74 000 000 рублей, из них на компенсацию и дополнительную оплату труда - не менее 44 000 000 рублей.

Важно отметить, что согласно законопроекту предварительное голосование за кандидатов, выдвинутых для утверждения членом Совета Федерации, как правило, проводится в день голосования на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, расходы на подготовку и проведение которых финансируются за счет бюджета субъекта Российской Федерации.

Принимая во внимание, что в качестве комиссий предварительного голосования действуют избирательные комиссии, которые одновременно с проведением предварительного голосования осуществляют подготовку и проведение выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, финансирование расходов, связанных с дополнительной оплатой труда (вознаграждением) членов указанных комиссий, работников аппаратов комиссий, выплатой компенсаций, предполагается осуществлять из двух источников - федерального и регионального бюджетов.

С учетом изложенного, дополнительные расходы федерального бюджета на подготовку и проведение предварительного голосования за кандидатов, выдвинутых для утверждения членом Совета Федерации, в расчете на 1 субъект Российской Федерации составят порядка 50 000 000 рублей.

Кроме того, при определении дополнительных бюджетных расходов в расчете на год необходимо учитывать, что число субъектов Российской Федерации, в которых проводится предварительное голосование, как правило, зависит от числа субъектов Российской Федерации, в которых прекращаются полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти.

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"

Принятие данного закона повлечет необходимость внесения согласующихся изменений в Федеральный закон от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".