Заключение Комитета Совета Федерации по бюджету от 24 ноября 2011 г. N 3. 6-06/969 на проект федерального закона N 607158-5 "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" (утратило силу)

Заключение Комитета Совета Федерации по бюджету
от 24 ноября 2011 г. N 3.6-06/969
на проект федерального закона N 607158-5 "О федеральном бюджете на 2012 год
и на плановый период 2013 и 2014 годов"

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 22 ноября 2011 года Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов", комитет отмечает следующее.

Федеральный бюджет на 2012 - 2014 годы сформирован исходя из необходимости решения задач закрепления посткризисного экономического развития, сокращения дефицита федерального бюджета и создания условий для развития и модернизации экономики при безусловном исполнении принятых социальных обязательств.

Особенностями Федерального закона "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" являются:

- сокращение дефицита федерального бюджета;

- сохранение до 2015 года нормы о зачислении доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в федеральный бюджет и использовании их на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета;

- финансовое обеспечение реформы денежного довольствия военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов;

- передача финансового обеспечения полиции на федеральный уровень с одновременной передачей ряда полномочий субъектам Российской Федерации;

- переход от сметного финансирования к предоставлению субсидий бюджетным и автономным учреждениям на выполнение государственных заданий на оказание государственных услуг (работ);

- снижение тарифов страховых взносов в 2012 - 2013 годах с 34 до 30 процентов;

- формирование Федерального дорожного фонда.

В 2012 - 2014 годах прогнозируется сохранение положительной динамики экономического роста при среднегодовой мировой цене нефти марки "Юралс" на уровне 100-101 доллара США за баррель. Реальный объем ВВП увеличится в этот период на 12,8%, но его рост будет значительно ниже, чем в докризисный период (за 2006-2008 годы - на 23,5%).

Доходы федерального бюджета на 2012 год определены в размере 11 779,9 млрд. рублей, на 2013 и 2014 годы - 12 705,9 млрд. рублей и 14 091,8 млрд. рублей соответственно. Динамика роста доходов федерального бюджета будет составлять в 2012 году 6,4%, а в 2013 и 2014 годах - 7,9% и 10,9% соответственно.

В то же время в 2012-2014 годах будет наблюдаться тенденция снижения доли доходов федерального бюджета в ВВП (с 20,7% в 2011 году до 19,4% к 2014 году), что обусловлено снижением объема нефтегазовых доходов федерального бюджета к ВВП с 10,2% в 2011 году до 8,4% в 2014 году. При этом доля ненефтегазовых доходов остается практически неизменной на уровне 10,5-11,0% к ВВП.

Снижение прогнозируемого поступления нефтегазовых доходов в процентах к ВВП в 2012-2014 годах обусловлено, в основном, снижением цены на нефть и налогооблагаемых объемов экспорта нефти и нефтепродуктов. Поддержание стабильного уровня ненефтегазовых доходов в процентах к ВВП в 2012-2014 годах связано с прогнозируемым увеличением поступлений по налогу на добавленную стоимость и акцизам.

Расходы федерального бюджета на 2012 год предлагается утвердить в размере 12 656,4 млрд. рублей, в 2013 и 2014 годах - 13 730,6 млрд. рублей и 14 582,9 млрд. рублей соответственно. Темпы прироста расходов составляют в 2012 году 14,8%, в 2013 году - 8,5%, в 2014 году - 6,2%. По сравнению с 2011 годом расходы федерального бюджета увеличиваются к 2014 году на 31,1%. При этом темпы роста расходов опережают темпы роста доходов федерального бюджета в 2012-2013 годах.

Снижение темпов роста расходов федерального бюджета в 2014 году обеспечивает снижение дефицита федерального бюджета в 1,8 раза по сравнению с 2012 годом. В 2012 году дефицит федерального бюджета составит 876,6 млрд. рублей (1,5% ВВП), в 2013 - 2014 годах - 1 024,7 млрд. рублей (1,6% ВВП) и 491,1 млрд. рублей (0,7% ВВП) соответственно.

Для покрытия дефицита федерального бюджета предусматриваются ежегодные внутренние заимствования в объеме более 1,8 трлн. рублей, а также привлечение средств от приватизации от 300 до 475 млрд. рублей.

Кроме того, предусматривается увеличение Резервного фонда с 1 658,5 млрд. рублей в 2012 году до 3 947,2 млрд. рублей в 2014 году.

Средства Фонда национального благосостояния в 2012-2014 годах планируется использовать в объеме, равном софинансированию формирования пенсионных накоплений граждан (в 2012 году - 7,5 млрд. рублей, в 2013 и 2014 годах по 10,0 млрд. рублей ежегодно). Объем Фонда национального благосостояния на конец 2012 года составит 2 659,9 млрд. рублей, 2013 года - 2 668,7 млрд. рублей, 2014 года - 2 798,7 млрд. рублей.

В 2012 - 2014 годах также возрастает государственный долг с 13,2% ВВП в 2012 году до 15,7% ВВП в 2014 году, который составит 11,4 трлн. рублей к началу 2015 года. С ростом государственного долга увеличиваются и расходы федерального бюджета на его обслуживание с 388,4 млрд. рублей в 2012 году до 579,2 млрд. рублей в 2014 году или в 1,5 раза.

Приоритетными направлениями расходов федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов являются социальная политика, национальная оборона, национальная безопасность, правоохранительная деятельность.

В структуре общего объема расходов федерального бюджета первое место занимают расходы, направляемые на социальную политику (2012 год - 30,8%, 2013 год - 30,3%, 2014 год - 28,6%), второе место - расходы на национальную оборону (2012 год - 14,6%, 2013 год - 17,0%, 2014 год - 18,8%), третье место - расходы на национальную безопасность и правоохранительную деятельность (2012 и 2013 годы - по 14,4%, 2014 год - 14,2%).

В 2012 - 2014 годах предусматриваются повышение социальных пособий и компенсаций в сфере социальной защиты населения, модернизация здравоохранения и образования, повышение уровня пенсионного обеспечения граждан, денежного содержания судей, прокурорских и других работников, фондов оплаты труда федеральных государственных служащих, стипендиального фонда, увеличение расходов на обеспечение обороны и правоохранительной деятельности, денежное довольствие и пенсионное обеспечение военнослужащих и приравненных к ним лиц, финансовое обеспечение полиции за счет средств федерального бюджета, инвестиционное развитие.

При рассмотрении в Государственной Думе Российской Федерации проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" во втором чтении были приняты сбалансированные по источникам финансирования поправки, предусматривающие перераспределение бюджетных ассигнований в пределах общего объема расходов, утвержденного в первом чтении. Принятые поправки не приводят к изменению параметров федерального бюджета и в основном они связаны с уточнением бюджетной классификации расходов, или с уточнением правого статуса казенных, бюджетных и автономных учреждений.

Всего было внесено 295 поправок от субъектов законодательной инициативы, том числе от членов Совета Федерации - 23 поправки. Принято 151 поправка, из которых большая часть поправок поступила от Правительства Российской Федерации.

За счет перераспределения бюджетных ассигнований по разделу 04 "Национальная экономика" классификации расходов федерального бюджета в рамках второго чтения дополнительно выделены бюджетные ассигнования в объеме 5,0 млрд. рублей для Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" на строительство нового универсального ледокола.

Увеличены на 1,8 млрд. рублей (до 6,69 млрд. рублей) бюджетные ассигнования, направляемые на ремонт и реконструкцию Владивостокского университета, в рамках реализации мероприятий по развитию г. Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе.

На строительство и реконструкцию объектов в целях организации производства новых радиофармпрепаратов и медицинских изделий и формирования сети услуг по оказанию высокотехнологической медицинской помощи выделен 1,0 млрд. рублей (в рамках зарезервированных средств на мероприятия по реализации проектов Комиссии при Президенте Российской Федерации по модернизации и технологическому развитию экономики России).

Кроме этого, увеличены на 1,3 млрд. рублей бюджетные ассигнования на приобретение оборудования для быстровозводимых физкультурно-оздоровительных комплексов, в результате общая сумма на эти расходы составила 3,0 млрд. рублей.

В рамках второго чтения часть 2 статьи 24 Федерального закона дополнена новым пунктом 34, в соответствии с которым Правительству Российской Федерации предоставлено право в ходе исполнения федерального бюджета в 2012 году перераспределять бюджетные ассигнования между разделами, подразделами, целевыми статьями, видами расходов классификации расходов бюджетов в связи с принятием решений об оказании в установленном им порядке дополнительной социальной поддержки граждан и организаций в объеме 200,0 млрд. рублей. Данная норма позволит Правительству Российской Федерации в случае ухудшения экономической ситуации в 2012 году оперативно перераспределять бюджетные ассигнования в данном объеме на реализацию приоритетных и социально-значимых направлений без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете.

В соответствии с новой структурой расходов общий объем бюджетных ассигнований по разделу "Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" на 2012 год определен в размере 553,9 млрд. рублей, что составляет 91,9% к уровню 2011 года.

В 2013 - 2014 годах расходы по данному разделу определены в размере 503,0 млрд. рублей и 494,7 млрд. рублей соответственно, т.е. планируется снижение объемов межбюджетных трансфертов общего характера на среднесрочный период.

Расходы федерального бюджета на предоставление дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации предусматриваются на 2012 - 2014 годы в сумме 396,996 млрд. рублей ежегодно и сохраняются на уровне 2010 - 2011 годов.

Количество субъектов Российской Федерации, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, в 2012 - 2013 годах составит 72 и увеличится по сравнению с 2011 годом на 3 региона (Кемеровская и Липецкая области, а также Пермский край).

В 2014 году общее количество субъектов Российской Федерации, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, сократится до 70 регионов.

Учитывая, что дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности направляются субъектами Российской Федерации, прежде всего, на финансирование текущих расходов территориальных бюджетов, комитет считает целесообразным рассмотреть возможность их индексации на прогнозный уровень инфляции.

Кроме этого, требует дальнейшего совершенствования методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. В частности, необходимо внести изменения в расчет налогового потенциала и индекса бюджетных расходов субъектов Российской Федерации.

На 2012 - 2014 годы предусматривается уменьшение объема дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов. На 2012 год указанные дотации предусмотрены в объеме 91,2 млрд. рублей, что составляет 58,0% от уровня текущего года. В 2013 - 2014 годах данные дотации планируются в размере 65,3 млрд. рублей и 56,0 млрд. рублей соответственно.

Особенностью предоставления указанных дотаций с 2012 года является их детализация за счет введения новых статей классификации расходов бюджетов. В результате нераспределенный резерв в 2012 году составит 8,3 млрд. рублей.

Рассматриваемым Федеральным законом предусматриваются дотации на компенсацию потерь бюджетов субъектов Российской Федерации, возникающих при разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в 2012 году в сумме 3,5 млрд. рублей, в 2013 году - 2,3 млрд. рублей, в 2014 году - 1,1 млрд. рублей.

Указанные бюджетные ассигнования определены исходя из проведенных расчетов по перераспределению полномочий и изменению некоторых межбюджетных трансфертов в связи с переходом с 2012 года к осуществлению финансового обеспечения полиции за счет средств федерального бюджета и предназначены для компенсации потерь у 20 субъектов Российской Федерации в результате произведенного перераспределения полномочий.

Членами комитета были подготовлены поправки, предусматривающие увеличение объема дотаций, в том числе на компенсацию потерь бюджетов, возникающих при разграничении полномочий, в связи с тем, что комитет не согласился с расчетами Министерства финансов Российской Федерации по оценке дополнительных доходов субъектов Российской Федерации от увеличения налога на доходы физических лиц в связи с реформированием денежного довольствия военнослужащих.

Комитет считает необходимым рассмотреть вопрос об увеличении объема дотаций на компенсацию потерь бюджетов субъектов Российской Федерации, возникающих при разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления на рабочей группе по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации до конца работы Государственной Думы пятого созыва.

В ходе второго чтения общий объем расходов на предоставление межбюджетных трансфертов общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований остался на прежнем уровне, но внутри раздела было произведено перераспределение бюджетных средств. Объем дотаций на компенсацию потерь бюджетов, возникающих при разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления сократился в 2012 году на 195,8 млн. рублей, в 2013 году - на 130,6 млн. рублей, в 2014 году - на 65,2 млн. рублей при одновременном увеличении на эти же суммы нераспределенного объема дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов. Это обусловлено тем, что Правительством Российской Федерации было принято решение о сохранении выделения из федерального бюджета субвенций на выплату единовременного пособия при всех формах устройства детей, лишенных родительского попечения, в семью. Распределение субвенций на 2012 год представлено в новой таблице 35 приложения 28 и на 2013 - 2014 годы - в новой таблице 30 приложения 29.

Федеральным законом предусматривается сокращение из федерального бюджета в 2012 - 2014 годах финансовой поддержки в виде бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации. В 2012 году объем бюджетных кредитов составит 105,0 млрд. рублей, что на 23,6 млрд. рублей (или на 18,4%) меньше, чем в 2011 году.

Предполагается, что бюджетные кредиты будут предоставляться в основном на сбалансированность региональных бюджетов, в том числе для рефинансирования ранее полученных бюджетных кредитов.

Объемы бюджетных кредитов по направлениям их использования Федеральным законом не определены, за исключением кредитов на реализацию комплексных программ поддержки развития дошкольных образовательных учреждений в субъектах Российской Федерации в сумме до 8,0 млрд. рублей.

Комитет отмечает, что, начиная с 2012 года, существенно увеличивается нагрузка на региональные и местные бюджеты по возврату ранее предоставленных бюджетных кредитов. Общий объем их возврата за три года составляет 350,4 млрд. рублей, что потребует изыскания дополнительных источников доходов региональных бюджетов или увеличения заимствований.

Учитывая это, в рамках второго чтения, было принято решение о снижении платы за пользование бюджетными кредитами с двух третьих до одной второй ставки рефинансирования Центрального банка РФ, действующей в текущем году.

Коррупциогенных факторов в рассматриваемом Федеральном законе не выявлено.

Учитывая изложенное, комитет рекомендует Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации одобрить Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов".

Председатель комитета

Е.В. Бушмин