Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по строительству и земельным отношениям пятого созыва по проекту федерального закона N 607158-5 "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов", внесенному Правительством Российской Федерации (первое чтение) (утратило силу)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по строительству и земельным отношениям пятого созыва
по проекту федерального закона N 607158-5 "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов", внесенному Правительством Российской Федерации
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по строительству и земельным отношениям рассмотрел проект федерального закона N 607158-5 "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов", внесенный Правительством Российской Федерации (далее - законопроект), и отмечает следующее.

Законопроект внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в сроки и в соответствии с требованиями, установленным Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В рамках подготовки проекта федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов Правительство Российской Федерации обеспечило высокое качество подготовки материалов, предоставленных одновременно с законопроектом, существенно повышающих прозрачность и информативность налогово-бюджетной политики на среднесрочный период. В частности, одновременно с проектом федерального закона представлены исчерпывающие сведения по объектам и подходам к формированию Федеральной адресной инвестиционной программы на 2012-2014 годы, прогноз поступления доходов от использования имущества по отдельным организациям, находящегося в государственной собственности, администрируемых Росимуществом, информация о распределении бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение выполнения государственных заданий и сводные показатели государственных заданий на выполнение государственных услуг и прочее.

Также важно, что отчет об исполнении федерального бюджета за 2010 год был заблаговременно внесен Правительством Российской Федерации и рассмотрен Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, что позволяет учесть отдельные недостатки и преимущества организации исполнения федерального бюджета за отчетный период в рамках работы над рассматриваемым законопроектом.

Особенно следует отметить представленные пояснения к отдельным изменениям, включенным в текстовые статьи проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" относительно Федерального закона от 13 декабря 2010 г. N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов", которые позволяют в ходе работы над законопроектом предметно оценить предложенные изменения условий и порядка исполнения федерального бюджета на указанный период.

Вместе с тем, значительные объемы данной информации, несмотря ее объективную полезность, не позволяют обеспечить детальное рассмотрение и учет при работе над законопроектом существенной части данных материалов. Кроме того, по целому ряду указанных документов возникает объективная необходимость в получении дополнительных сведений и обоснований, в том числе в форме письменных запросов.

Учитывая изложенное, представляется целесообразным рассмотреть вопрос об увеличении сроков рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, в том числе времени, отведенного для подготовки и рассмотрения поправок ко второму чтению проекта бюджета, которые могут быть учтены при формировании проекта федерального бюджета на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов. Помимо этого рекомендуется при подготовке соответствующих уточнений в главе 22 Бюджетного кодекса Российской Федерации*(1) установить дополнительные ограничения на сроки рассмотрения в Министерстве финансов Российской Федерации запросов от депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, связанных с получением информации для работы над проектом федерального бюджета, установив предельное время представления соответствующих ответов не более 5 дней.

Также необходимо указать, что, как и в отчетные периоды, Комитеты-соисполнители по проекту федерального закона "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" обеспечивают подготовку заключений на данный законопроект в отсутствие заключения Счетной палаты Российской Федерации по проекту федерального бюджета. Подобная практика приводит к объективным ограничениям возможностей Комитетов при формировании позиции по законопроекту в первом чтении использовать соответствующие материалы главного контрольного органа, что, в конечном итоге, снижает качество такого рассмотрения. Исходя из этого представляется целесообразным внести соответствующие изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, предусматривающие, что заключение Счетной палаты Российской Федерации по проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период представляется в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в течение пяти дней после внесения данного законопроекта Правительством Российской Федерации*(2).

Относительно прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов, как основы расчета доходов, расходов и параметров, определяющих сбалансированность федерального бюджета и бюджетной системы в целом, следует указать следующее.

В соответствии с указанным прогнозом проект федерального бюджета на 2012-2014 годы сформирован при условии сохранения достаточно высоких мировых цен на энергоресурсы, сокращения инфляции в среднесрочной перспективе и умеренном росте экономики.

При этом даже при прогнозируемом росте цен на нефть марки "Юралс" на уровне 100 долларов США за баррель в 2012 году, 97 и 101 долларов США - в 2013 и 2014 годах соответственно, темпы роста валового внутреннего продукта остаются незначительными. В 2014 году ожидается прирост валового внутреннего продукта только на 4,6 процента.

В то же время, планируемый дефицит федерального бюджета в период с 2012 по 2014 годы составит соответственно 877, 1025 и 491 млрд. рублей. То есть, даже при весьма благоприятной ситуации с ценами на энергоресурсы на мировых рынках ожидаемых доходов федерального бюджета будет недостаточно для финансирования имеющихся расходных обязательств.

Важно отметить, что в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов ожидается опережающий рост импорта и сокращение в среднесрочной перспективе положительного сальдо платежного баланса, что отражено на следующем графике.

График 1. Прогнозируемые объемы экспорта и импорта в 2012-2014 гг.

Так, если в 2011 году отношение объема импорта (в млрд. долларов США) к экспорту составляет порядка 64 процентов, то к 2014 году - при прогнозируемой цене за баррель нефти марки "Юралс" на уровне 101 долларов США - отношение импорта к экспорту ожидается в размере 86%. Исходя из этого, в случае даже незначительного снижения цен на экспортируемые энергоресурсы может возникнуть угроза снижения покупательной способности рубля, что как минимум потребует корректировки курсовой политики, реализуемой Центральным банком Российской Федерации. Также отмечается, что опережающий рост импорта при сохранении в целом его структуры свидетельствует о недостаточности предпринимаемых мер для развития обрабатывающих отраслей и производства потребительских товаров, которые должны выполнять функцию импортозамещения. Наконец, в условиях наблюдаемого снижения курса рубля по отношению к основным мировым валютам возрастающие объемы импорта могут оказать существенное воздействие на рост цен внутри страны по ввозимым товарам.

Данные обстоятельства тем более важны, если учесть, что на момент рассмотрения проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" наблюдается целый ряд признаков, свидетельствующих о потенциальных угрозах отечественной экономике. Так, внешний долг частного сектора экономики остается высоким. Более того, общий размер этой задолженности вырос с 421 млрд. долларов США в 2009 году до 462 млрд. долларов США по оценке первого квартала 2011 года.

График 2. Внешний долг Российской Федерации за период с 2003 по 2011 годы, млрд. долларов США.

Фактически уровень внешней задолженности остается сопоставимым с объемами накопленных золотовалютных резервов. В то же время, только за сентябрь текущего года объем международных резервов Российской Федерации сократился с 543,4 млрд. долларов США до 516,8 млрд. долларов США, то есть, почти на 5 процентов при сохранении в целом высоких мировых цен на энергоресурсы.

Таблица 1. Международные резервы Российской Федерации: сентябрь 2011 - октябрь 2011, млрд. долларов США*(3)

Дата	Объем	изменение за неделю
02.09.2011	543,4
09.09.2011	538,8	-4,6
16.09.2011	532	-6,8
23.09.2011	526	-6
30.09.2011	516,8	-9,2

При этом важно указать, что в настоящее время темпы экономического развития остаются недостаточно высокими. В частности, один из важнейших показателей состояния экономики и даже социальной сферы - объемы жилищного строительства - не демонстрирует тенденцию к росту. Так, за январь-август 2011 года было введено в действие только 28,3 млн. квадратных метров жилья, то есть на 2 процента меньше, чем за аналогичный период прошлого года. При том, что за первые восемь месяцев 2008 года было введено 29,3 млн. квадратных метров жилья.

В дополнение к этому следует учесть, что в период 2012-2014 годов повышение тарифов и цен на товары и услуги естественных монополий планируется осуществлять в масштабах, превышающих общий уровень роста потребительских цен. Эти сведения приведены далее в табличной форме.

Таблица 2. Индексы роста регулируемых цен и тарифов на товары и услуги естественных монополий.

	Период	2010 г.	2011 г.	2012 г.	2013 г.	2014 г.
Индекс потребительских цен	в среднем за год к предыдущему году	6,9	8,6	5,1	5,9	5,2
Рост тарифов на услуги организаций ЖКХ для населения	в среднем за год к предыдущему году	14	12,2	4,9	10,3	10,5
Электро- и теплоэнергия
Рост цен (регулируемые тарифы и рыночные цены) в среднем для всех категорий потребителей	в среднем за год к предыдущему году	17,8	13,5-14	6,5-7,5	9-11	9-11
Газ природный
Регулируемые оптовые цены, в среднем для всех категорий потребителей	в среднем за год к предыдущему году	27,4	15,3	7,5	15	15
Железнодорожные перевозки
Железнодорожные перевозки грузов в регулируемом секторе	в среднем за год к предыдущему году	9,4	8	6	5,5	5

Как следует из приведенных данных Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов, по подавляющей части соответствующих товаров и услуг предполагается рост цен и тарифов, что существенно ограничивает возможности по ускоренному экономическому развитию, поскольку напрямую влияет на рост издержек производителей и затраты населения. По мнению Комитета, политика регулирования цен и тарифов нуждается в совершенствовании и дополнительном законодательном регулировании.

В частности, представляется целесообразным установить законодательные ограничения на предельную величину роста цен и тарифов на товары и услуги естественных монополий. В случае выявления объективной необходимости увеличения доходов естественных монополий следует - при обеспечении предварительного и прозрачного рассмотрения таких обстоятельств - в основном использовать прямое субсидирование из бюджета, как это осуществляется в настоящее время, например, в отношении открытого акционерного общества "Российские железные дороги".

Малообъяснимо учтенное в прогнозе снижение доли фонда заработной платы в валовом внутреннем продукте, ожидаемое в среднесрочной перспективе. Так, если значение данного показателя в 2009-2010 годах достигало соответственно 27,3 и 26,1 процентов, то к 2014 году доля фонда заработной платы составит - как предусматривается в прогнозе - только 24,9%. В то же время, данный показатель является одним из важнейших индикаторов экономического развития и должен увеличиваться в случае благоприятного развития ситуации.

Важно подчеркнуть, что реальная существующая возможность появления новых кризисных явлений в мировой и отечественной экономики существенно повышает актуальность долгосрочного бюджетного планирования. Данная тема была озвучена в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 29 июня 2011 года "О бюджетной политике в 2012-2014 годах", однако на сегодняшний день горизонт бюджетного планирования, оценки финансовых рисков и возможности исполнения долгосрочных обязательств ограничивается трехлетним периодом. Исходя из этого, представляется целесообразным рекомендовать Правительству Российской Федерации ускорить формирование бюджетной стратегии на долгосрочный период с учетом критериев и процедуры оценки рисков устойчивости бюджетной системы.

В целом в условиях дефицитности федерального бюджета становится критически важным обеспечить эффективное использование имеющихся ресурсов, обеспечить концентрацию имеющихся средств на приоритетных направлениях, способствующих укреплению экономического потенциала Российской Федерации.

Однако, в соответствии с проектом федерального закона "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" значительная часть доходов федерального бюджета будет направлена в первую очередь на оказание поддержки государственным внебюджетным фондам, реализацию мер по обеспечению национальной безопасности, обороноспособности и правоохранительной деятельности, а также обслуживание долговых обязательств, что продемонстрировано далее в форме графика.

График 3. Основные направления использования доходов федерального бюджета в 2012-2014 годах.

Таким образом, за исключением перечисленных расходов в среднесрочной перспективе менее 1/3 всех аккумулируемых в федеральном бюджете доходов могут быть направлены на развитие и поддержку социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры, жилищно-коммунальное хозяйство, национальную экономику, что представляется недостаточным. Более того, наличие значительных сумм финансовых ресурсов, направляемых в форме межбюджетных трансфертов субнациональными бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов свидетельствует о необходимости принятия в обозримой перспективе дополнительных мер, направленных на повышение самостоятельности этих структур и минимизацию встречных финансовых потоков.

Следует учесть, что проект федерального бюджета на 2012-2014 годы сформирован в отсутствие целого ряда скорректированных федеральных целевых программ. То есть, паспортные показатели данных программ в части объемов их финансового обеспечения за счет средств федерального бюджета не соответствует предложенным Минфином России бюджетным ассигнованиям.

Таблица 3. Сопоставление паспортных показателей финансирования федеральных целевых программ и соответствующих расходов, предусмотренных в проекте федерального бюджета на 2012 год, млн. рублей.

Наименование ФЦП	Предусмотрено проектом федерального бюджета на 2012 год	Предусмотрено паспортом ФЦП на 2012 год	Отклонение
ФЕДЕРАЛЬНАЯ ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА "РАЗВИТИЕ СУДЕБНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ" НА 2007 - 2012 ГОДЫ	10 792,8	10 630,1	162,8
ФЕДЕРАЛЬНАЯ ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА "ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ И БОРЬБА С СОЦИАЛЬНО ЗНАЧИМЫМИ ЗАБОЛЕВАНИЯМИ (2007 - 2012 ГОДЫ)"	10 781,6	10 762,0	19,6
ФЕДЕРАЛЬНАЯ ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА "РАЗВИТИЕ ГРАЖДАНСКОЙ АВИАЦИОННОЙ ТЕХНИКИ РОССИИ НА 2002 - 2010 ГОДЫ И НА ПЕРИОД ДО 2015 ГОДА"	35 021,4	33 152,0	1 869,4
ФЕДЕРАЛЬНАЯ ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА РАЗВИТИЯ КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ НА ПЕРИОД ДО 2015 ГОДА	6 319,3	11 758,5	-5 439,3
ФЕДЕРАЛЬНАЯ ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА "СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ КУРИЛЬСКИХ ОСТРОВОВ (САХАЛИНСКАЯ ОБЛАСТЬ) НА 2007 - 2015 ГОДЫ"	3 944,0	1 195,5	2 748,5
ФЕДЕРАЛЬНАЯ ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА "ЮГ РОССИИ (2008 - 2013 ГОДЫ)"	12 919,0	12 100,0	819,0
ФЕДЕРАЛЬНАЯ ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА "РАЗВИТИЕ ФИЗИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЫ И СПОРТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА 2006 - 2015 ГОДЫ"	13 428,3	8 490,7	4 937,6
ФЕДЕРАЛЬНАЯ ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА "СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ НА 2008 - 2012 ГОДЫ"	12 240,0	20 634,1	-8 394,1
ФЕДЕРАЛЬНАЯ ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА "РАЗВИТИЕ ГРАЖДАНСКОЙ МОРСКОЙ ТЕХНИКИ" НА 2009 - 2016 ГОДЫ	18 330,0	18 678,0	-348,0
ФЕДЕРАЛЬНАЯ ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА "НАЦИОНАЛЬНАЯ СИСТЕМА ХИМИЧЕСКОЙ И БИОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (2009 - 2013 ГОДЫ)"	8 002,6	6 421,7	1 580,9
ФЕДЕРАЛЬНАЯ ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА "МОДЕРНИЗАЦИЯ ЕДИНОЙ СИСТЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ ВОЗДУШНОГО ДВИЖЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (2009 - 2015 ГОДЫ)"	2 375,1	12 614,5	-10 239,4
ФЕДЕРАЛЬНАЯ ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА "НАУЧНЫЕ И НАУЧНО-ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ КАДРЫ ИННОВАЦИОННОЙ РОССИИ" НА 2009 - 2013 ГОДЫ	25 043,8	23 934,6	1 109,2
ФЕДЕРАЛЬНАЯ ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА "ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И РАЗВИТИЕ РЕСУРСНОГО ПОТЕНЦИАЛА РЫБОХОЗЯЙСТВЕННОГО КОМПЛЕКСА В 2009 - 2014 ГОДАХ"	1 993,8	8 274,9	-6 281,1
ФЕДЕРАЛЬНАЯ ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА "СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ КОМПЛЕКТОВАНИЯ ДОЛЖНОСТЕЙ СЕРЖАНТОВ И СОЛДАТ ВОЕННОСЛУЖАЩИМИ, ПЕРЕВЕДЕННЫМИ НА ВОЕННУЮ СЛУЖБУ ПО КОНТРАКТУ, И ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ПЕРЕХОДА К КОМПЛЕКТОВАНИЮ ДОЛЖНОСТЕЙ СЕРЖАНТОВ (СТАРШИН) ВООРУЖЕННЫХ СИЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ДРУГИХ ВОЙСК, ВОИНСКИХ ФОРМИРОВАНИЙ И ОРГАНОВ, А ТАКЖЕ МАТРОСОВ ПЛАВСОСТАВА ВОЕННО-МОРСКОГО ФЛОТА ВОЕННОСЛУЖАЩИМИ, ПРОХОДЯЩИМИ ВОЕННУЮ СЛУЖБУ ПО КОНТРАКТУ (2009 - 2015 ГОДЫ)"	5 248,4	18 399,3	-13 150,9
ФЕДЕРАЛЬНАЯ ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА "ПОВЫШЕНИЕ УСТОЙЧИВОСТИ ЖИЛЫХ ДОМОВ, ОСНОВНЫХ ОБЪЕКТОВ И СИСТЕМ ЖИЗНЕОБЕСПЕЧЕНИЯ В СЕЙСМИЧЕСКИХ РАЙОНАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА 2009 - 2014 ГОДЫ"	2 814,1	11 041,0	-8 226,9
ФЕДЕРАЛЬНАЯ ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА "СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ РЕСПУБЛИКИ ИНГУШЕТИЯ НА 2010 - 2016 ГОДЫ"	4 500,0	1 500,0	3 000,0
ФЕДЕРАЛЬНАЯ ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА "ЖИЛИЩЕ" НА 2011 - 2015 ГОДЫ	51 585,4	50 890,0	695,4
ФЕДЕРАЛЬНАЯ ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА РАЗВИТИЯ ОБРАЗОВАНИЯ НА 2011 - 2015 ГОДЫ	11 727,7	10 444,0	1 283,7
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПРОГРАММА "ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЩЕСТВО" (2011 - 2020 ГОДЫ)	4 377,6	3 100,0	1 277,6
ФЕДЕРАЛЬНАЯ ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА "ЭКОНОМИЧЕСКОЕ И СОЦИАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ ДАЛЬНЕГО ВОСТОКА И ЗАБАЙКАЛЬЯ НА ПЕРИОД ДО 2013 ГОДА"	66 077,3	81 974,1	-15 896,9
ФЕДЕРАЛЬНАЯ ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА "РАЗВИТИЕ ТРАНСПОРТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ (2010 - 2015 ГОДЫ)"	357 371,9	738 739,3	-381 367,4
ПОДПРОГРАММА "РАЗВИТИЕ ЭКСПОРТА ТРАНСПОРТНЫХ УСЛУГ"	9 432,9	50 120,0	-40 687,1
ПОДПРОГРАММА "ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНЫЙ ТРАНСПОРТ"	30 750,8	68 005,1	-37 254,3
ПОДПРОГРАММА "АВТОМОБИЛЬНЫЕ ДОРОГИ"	239 380,9	513 160,0	-273 779,1
ПОДПРОГРАММА "МОРСКОЙ ТРАНСПОРТ"	31 190,5	29 854,2	1 336,3
ПОДПРОГРАММА "ВНУТРЕННИЙ ВОДНЫЙ ТРАНСПОРТ"	9 881,4	25 440,0	-15 558,6
ПОДПРОГРАММА "ГРАЖДАНСКАЯ АВИАЦИЯ"	35 579,0	48 000,0	-12 421,0
РАСХОДЫ ОБЩЕПРОГРАММНОГО ХАРАКТЕРА ПО ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЕ "РАЗВИТИЕ ТРАНСПОРТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ (2010 - 2015 ГОДЫ)"	1 156,5	4 160,0	-3 003,5

Приведенные данные свидетельствуют о недостаточно эффективно организованной работе по своевременному внесению изменений в утвержденные федеральные целевые программы. В частности, до сих пор не утверждены соответствующие корректировки в федеральную целевую программу "Развитие транспортной системы России (2010-2015 годы)", исходя из чего уже на протяжении нескольких лет данная программа финансируется и реализуется в не полном соответствии с утвержденными показателями, что негативно отражается на эффективности расходования бюджетных средств и возможности контроля за реализацией соответствующих программных мероприятий.

Кроме того, в отношении непосредственно дорожного хозяйства на сегодняшний день отсутствуют одни из важнейших нормативных правовых актов, а именно постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка формирования и использования бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда" и распоряжение Правительства Российской Федерации, утверждающее Программу деятельности Государственной компании "Российские автомобильные дороги" на долгосрочный период (2010-2019 годы), в отсутствие которой целый ряд проектов по строительству и реконструкции автомобильных дорог не может быть реализован.

В связи с этим Комитет обращает внимание Министерства транспорта Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации на необходимость доработки и утверждения указанных нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации до второго чтения проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов".

Расходы по разделам "Национальная экономика" и "Жилищно-коммунальное хозяйство", предусмотренные законопроектом, приведены в таблице.

Таблица 4. Расходы по разделам "Национальная экономика" и "Жилищно-коммунальное хозяйство", млрд. рублей

			2011	2012	2013	2014
Национальная экономика	04		1 784,9	1 797,2	1 720,5	1 653,0
Общеэкономические вопросы	04	01	96,8	25,3	24,6	21,8
Топливно-энергетический комплекс	04	02	42,5	46,3	18,7	3,2
Исследование и использование космического пространства	04	03	23,0	34,1	33,9	30,0
Воспроизводство минерально-сырьевой базы	04	04	22,3	29,2	36,4	43,5
Сельское хозяйство и рыболовство	04	05	143,0	149,6	137,2	145,7
Водное хозяйство	04	06	15,6	21,7	23,9	22,1
Лесное хозяйство	04	07	34,5	27,4	29,4	30,2
Транспорт	04	08	269,4	302,8	244,8	194,0
Дорожное хозяйство (дорожные фонды)	04	09	366,9	392,0	450,1	477,8
Связь и информатика	04	10	43,9	46,6	42,7	37,8
Прикладные научные исследования в области национальной экономики	04	11	185,0	232,3	266,8	237,0
Другие вопросы в области национальной экономики	04	12	542,0	489,7	412,1	409,9
Жилищно-коммунальное хозяйство	05		234,1	136,0	104,3	73,8
Жилищное хозяйство	05	01	166,1	101,5	76,4	50,0
Коммунальное хозяйство	05	02	27,3	27,2	19,3	8,0
Благоустройство	05	03	23,7	0,5	0,0	0,0
Прикладные научные исследования в области жилищно-коммунального хозяйства	05	04	0,1	0,0	0,0	0,0
Другие вопросы в области жилищно-коммунального хозяйства	05	05	17,1	6,8	8,7	15,8

Как можно увидеть из представленных данных, общая величина расходов федерального бюджета по двум основным направлениям поддержки реального сектора экономики и развития инфраструктуры сокращается по сравнению с бюджетными ассигнованиями текущего года, как в номинальном, так и реальном выражении. Так, с учетом прогнозируемого роста потребительских цен в плановом периоде расходы по разделу "Национальная экономика" в 2014 году на 20 процентов меньше расходов 2011 года. По разделу "Жилищно-коммунальное хозяйство" сокращение расходов в реальном выражении за тот же период составляет уже 73%, то есть в 2014 году запланировано в 3,7 раза меньше средств, чем в текущем году.

Частично указанное сокращение объясняется причинами объективного характера, что также отражено в пояснительной записке к законопроекту. В частности, уже в 2011 году и 2012 годах будет заверена значительная часть мероприятий, на реализацию которых направлялись существенные объемы бюджетных средств. В числе этих мероприятий можно отметить подготовку к проведению саммита АТЭС, XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 в г. Сочи. Кроме того, завершаются мероприятия по обеспечению жильем ветеранов Великой Отечественной войны.

Вместе с тем, по мнению Комитета Государственной Думы по строительству и земельным отношениям, данное основание лишь частично оправдывает сокращение расходов на поддержку реального сектора экономики, что особенно актуально для обеспечения ускоренного посткризисного развития. Завершение важнейших проектов должно сопровождаться разработкой и началом реализации новых мероприятий, направленных на решение острейших инфраструктурных проблем. В частности, весьма актуальной остается проблема модернизации жилищно-коммунального хозяйства с учетом ухудшения качества жилищного фонда и низкого качества коммунальной и инженерной инфраструктуры.

Таблица 5. Площадь ветхого и аварийного жилищного фонда (на конец года; общая площадь жилых помещений).

	2005	2006	2007	2008	2009	2010
Весь ветхий и аварийный жилищный фонд, млн. м2	94,6	95,9	99,1	99,7	99,5	99,4
в том числе:
ветхий	83,4	83,2	84	83,2	80,1	78,9
аварийный	11,2	12,7	15,1	16,5	19,4	20,5
Удельный вес ветхого и аварийного жилищного фонда в общей площади всего жилищного фонда, процентов	3,2	3,2	3,2	3,2	3,1	3,1

Следует отметить, что, например, в отношении дорожного хозяйства в последние годы удалось создать инструмент гарантированного финансового обеспечения нужд отрасли - систему целевых дорожных фондов как на федеральном, так и на региональном уровнях бюджетной системы. Благодаря этому, в частности, к 2014 году будет практически решена проблема финансирования работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог федерального значения. На эти цели за счет средств Федерального дорожного фонда на 2012 год предусматривается 114,7 млрд. рублей, а на 2014 год - уже 207,1 млрд. рублей. Исходя из этого, уже в среднесрочной перспективе удастся решить важнейшую задачу сохранения имеющейся сети автомобильных дорог, что помимо общеэкономического эффекта позволит также сократить соответствующие затраты бюджетных средств в будущих периодах.

Отдельно следует рассмотреть вопрос о региональных дорожных фондах, которые должны быть сформированы до 1 января 2012 года. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации одним из основных источников доходов этих фондов должны выступать поступления от акцизов на автомобильный бензин, дизельное топливо и моторные масла, распределяемые между бюджетами субъектов Российской Федерации по дифференцированным нормативам, утверждаемым федеральным законом о федеральном бюджете.

В рассматриваемом законопроекте предложено внесение изменений в значение указанных нормативов по субъектам Российской Федерации на 2012-2014 годы относительно нормативов, уже утвержденных на 2012 и 2013 годы*(4). Исходя из этого, доходы региональных дорожных фондов на среднесрочную перспективу изменятся и органы государственной власти субъектов Российской Федерации вынуждены корректировать уже принятые решения о создании данных фондов.

По мнению Комитета, подобные изменения распределения акцизов на нефтепродукты по субъектам Российской Федерации не способствуют достижению основной цели формирования региональных дорожных фондов, то есть обеспечению отрасли устойчивыми и предсказуемыми финансовыми ресурсами. Ежегодное изменение указанных нормативов будет приводить к недостаточной стабильности доходов этих фондов.

Исходя из этого, представляется целесообразным в ближайшие годы изменить порядок определения значений дифференцированных нормативов на нефтепродукты путем их утверждения не законом о федеральном бюджете, а включения в состав Бюджетного кодекса Российской Федерации, без ограничения сроков действия.

С учетом этого, в отношении других отраслей экономики также следует разработать и начать реализацию аналогичных системных мер поддержки и модернизации. В частности, для жилищно-коммунального хозяйства в качестве такого института может стать создание механизма финансирования работ по своевременному капитальному ремонту жилья, что не только будет способствовать улучшению жилищных условий граждан, но и позволит сократить значительные затраты на переселение граждан из аварийных домов.

Комитет также считает необходимым подчеркнуть неоправданное сокращение расходов по подразделу "Транспорт" раздела "Национальная экономика". В соответствии с законопроектом данные расходы в реальном выражении уменьшаются почти на 40%, что не соответствует реальным потребностям российской экономики, особенно с учетом участившихся аварий и сбоев в системе транспорта. По имеющимся сведениям уменьшение размеров бюджетных ассигнований вызвано не столько объективными обстоятельствами, сколько практикуемым порядком формирования проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период. В частности, в соответствии с данным порядком предельный объем бюджетных ассигнований доводится Минфином России до субъекта бюджетного планирования - Минтранса России - в целом. При этом в составе данных ассигнований предусматриваются средства по Федеральному дорожному фонду. В результате и с учетом опережающего роста расходов по Федеральному дорожному фонду, обусловленного наличием целевых источников финансового обеспечения, что закреплено в Бюджетном кодексе Российской Федерации, доля прочих расходов, субъектом бюджетного планирования которых является Минтранс России, сокращается.

В целях сохранения объемов финансирования расходов на транспортную отрасль (за исключением дорожного хозяйства) представляется, что с учетом формирования Федерального дорожного фонда данный порядок должен быть уточнен. В частности, Минфину России рекомендуется осуществлять планирование предельных объемов бюджетных ассигнований по Минтрансу России раздельно по Федеральному дорожному фонду в соответствии с требованиями действующего законодательства и по прочим расходам. Эти расходы следует определять не как разницу между общим объемом средств по Минтрансу России и объемом Федерального дорожного фонда, а как отдельную величину.

При этом на сегодняшний день остается нереализованной другая важная задача функционирования транспортной системы в части реформирования системы пригородных железнодорожных перевозок. Так, в постановлении Государственной Думы от 20 мая 2011 г. N 5334-5 ГД "О проекте федерального закона N 542807-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" (второе чтение) Правительству Российской Федерации было рекомендовано совместно с открытым акционерным обществом "Российские железные дороги" и органами государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечить скорейшее завершение мероприятий, предусмотренных Программой структурной реформы на железнодорожном транспорте, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2001 г. N 384 "О Программе структурной реформы на железнодорожном транспорте", в части передачи пригородным пассажирским компаниям имущества, необходимого для осуществления пригородных перевозок. Однако эти мероприятия на сегодняшний день не завершены. В связи с этим, остается нереализованным потенциал модернизации системы пригородных перевозок и сокращения соответствующих издержек.

Отдельного анализа заслуживает также изменение объемов и состава поддержки бюджетов субъектов Российской Федерации, предусматриваемое законопроектом.

Таблица 6. Объемы межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в 2011-2014 гг., млрд. рублей

Наименование	2011 год	2012 год	2013 год	2014 год
Всего	1 426,3	1 272,8	1 087,5	1 019,7
Дотации	542,5	498,0	472,1	462,8
Субсидии	509,9	482,9	342,9	280,6
Субвенции	321,3	255,3	233,6	241,4
Иные межбюджетные трансферты	52,6	36,5	38,9	34,9
Кроме того, бюджетные кредиты	128,6	105,0	0	0

Таким образом, в соответствии с проектом федерального закона "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" только в номинальном выражении бюджеты субъектов Российской Федерации получат в 2014 году на 535 млрд. рублей меньший объем межбюджетных трансфертов, чем в 2011 году. Следует также учесть, что в течение ближайших пяти лет субъекты Российской Федерации должны обеспечить возврат ранее выданных бюджетных кредитов, в том числе на дорожное хозяйство в общем размере более 400 млрд. рублей. Исходя из этого, возникает единовременный дефицит средств бюджетов субъектов Российской Федерации в объеме порядка 1 трлн. рублей. Кроме того, с 2012 года в федеральном бюджете централизуется часть акцизов на алкоголь, что также приведет к сокращению финансовых возможностей бюджетов субъектов Российской Федерации.

Ситуация осложняется и существенно возросшими объемами задолженности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Так, если на начало 2008 года государственный долг субъектов Российской Федерации составлял 457 млрд. рублей, то на 1 июля 2011 года долг вырос до 1 104 млрд. рублей.

По мнению Комитета, несмотря на ряд объективных обстоятельств, позволяющих частично сократить объемы финансовой поддержки субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, в частности, планируемую централизацию с 2012 года полномочий по финансированию милиции общественной безопасности и адекватное сокращение расходов бюджетов регионов, общее уменьшение межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации представляется чрезмерным. При этом, необходимо отметить, что, например, кредиты бюджетам субъектов Российской Федерации на дорожное хозяйство использовались как вынужденная мера в период финансово-экономического кризиса. Более того, эти кредиты использовались на софинансирование дорожных объектов региональной и муниципальной собственности в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, строительство которых осуществлялось в связи с необходимостью реализации проектов федерального значения.

Учитывая изложенное, представляется необходимым обеспечить реструктуризацию выданных бюджетам субъектов Российской Федерации бюджетных кредитов, продлив срок возврата данных кредитов на пять лет и обеспечив возможность частичного погашения этой задолженности за счет финансовой помощи из федерального бюджета.

Комитет также считает необходимым подчеркнуть важность реализации дополнительных системных мер, направленных на повышение эффективности исполнения федерального бюджета в 2012-2014 годах. В их числе наиболее актуальным является скорейшая разработка и принятие федерального закона о федеральной контрактной системе, являющегося необходимым условием повышения качества закупаемых для федеральных, региональных и местных нужд товаров, работ и услуг, в первую очередь строительства объектов. Крайне важно, чтобы новые правила формирования и размещения заказа, а также исполнения государственных и муниципальных контрактов могли применяться уже в 2012 году.

На основании вышеизложенного Комитет Государственной Думы по строительству и земельным отношениям поддерживает проект федерального закона N 607158-5 "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов", внесенный Правительством Российской Федерации, и рекомендует Государственной Думе принять его при рассмотрении в первом чтении с учетом необходимости доработки законопроекта ко второму чтению в соответствии с приведенными замечаниями.

Председатель Комитета

М.Л. Шаккум

------------------------------

*(1) Рассмотрение и утверждение федерального закона о федеральном бюджете

*(2) В соответствии со статьей 200 Бюджетного кодекса Российской Федерации в течение 10 дней со дня внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период комитеты Государственной Думы готовят и направляют в Комитет по бюджету заключения по указанному законопроекту и предложения о принятии или об отклонении представленного законопроекта, а также предложения и рекомендации по предмету первого чтения

*(3) Официальная отчетность Центрального банка Российской Федерации

*(4) Они утверждены Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов"