Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 607158-5 "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов", внесенный Правительством Российской Федерации (утратило силу)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 607158-5 "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов", внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления рассмотрел проект федерального закона N 607158-5 "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

1. Основные характеристики проекта федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов

В соответствии с основными направлениями бюджетной и налоговой политики на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов федеральный бюджет на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов должен стать бюджетом, посредством  которого решаются задачи выхода на траекторию устойчивого посткризисного развития,  создания условий для развития и модернизации экономики, повышения уровня и качества жизни граждан, укрепления обороноспособности и безопасности страны, повышения эффективности и прозрачности государственного управления. В этот же период должны быть приняты меры по снижению зависимости бюджета от конъюнктурных доходов и сокращению его дефицита.

В 2012 году рост ВВП прогнозируется на уровне 3,7%, в 2013 году - 4,0%, в 2014 году - 4,6%. Предполагается, что уровень инфляции не будет превышать в 2012 году 6,0%, в 2013 года - 5,5%, в 2014 - 5,0%.

Доходы федерального бюджета в 2012 году составят 11779,9 млрд. рублей (22,1% к ВВП), а в 2013 и 2014 годах соответственно - 12705,9 млрд. рублей (19,6% к ВВП) и 14091,8 млрд. рублей (19,4% к ВВП).

Проект основных характеристик федерального бюджета в основном сохраняет сложившийся (в сравнении с установленными параметрами 2012 и 2013 годов) уровень расходов федерального бюджета в процентах к ВВП (без учета компенсации бюджетам государственных внебюджетных фондов доходов, выпадающих в результате снижения ставки страховых взносов) и предполагает его снижение в 2014 году.

В 2012 году объем расходов федерального бюджета (с учетом компенсации бюджетам государственных внебюджетных фондов доходов, выпадающих в результате снижения ставки страховых взносов) составит 21,6% к ВВП (12 656,4 млрд. рублей), в 2013 и 2014 годах - 21,2% к ВВП (13 730,6 млрд. рублей) и 20,1% к ВВП (14 582,9 млрд. рублей) соответственно, что обеспечит сокращение дефицита федерального бюджета, некоторое сокращение ненефтегазового дефицита и сбережение части нефтегазовых доходов в Резервном фонде. Так, в 2012-2014 годах запланировано сокращение объема дефицита федерального бюджета: до 1,5% ВВП (876,5 млрд. рублей) - в 2012 году, 1,6% ВВП (1 024,7 млрд. рублей) - в 2013 году и 0,7% ВВП (491,1 млрд. рублей) - в 2014 году. Финансирование этого дефицита будет осуществляться преимущественно за счет государственных заимствований и средств, поступающих от приватизации федеральной собственности.

Объем ненефтегазового дефицита в 2012 году составит 11,0% к ВВП (6 451,4 млрд. рублей), в 2013 и 2014 годах - 10,3% к ВВП (6 670,6 млрд. рублей) и 9,1% к ВПП (6 618,3 млрд. рублей). Предусматривается восстановление использованных в период финансового кризиса средств Резервного фонда и его пополнение за счет дополнительных нефтегазовых доходов.

Таким образом, предусмотренные законопроектом показатели федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов сбалансированы. При этом основные характеристики проекта федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов (далее - проект федерального бюджета) сформированы на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2012-2014 годы и соответствуют основным положениям Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 29.06.2011 "О бюджетной политике в 2012 - 2014 годах" (далее - Бюджетное послание), в том числе о необходимости последовательного сокращения размера дефицита федерального бюджета.

2. Финансовое положение бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в 2012-2014 г.г. Перспективы увеличения доходной базы местных бюджетов

2.1. По сравнению с 2009 годом динамика основных параметров бюджетной системы Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов характеризуется некоторой стабилизацией доходов на уровне 36,5-36,2%% к ВВП, а также снижением общего объема расходов с 38,1% до 36,9% к ВВП и дефицита с 1,6% до 0,7% к ВВП.

Доля федерального бюджета в расходах бюджетной системы Российской Федерации возрастет с 35,7% в 2011 году до 38,4% в 2014 году. При этом доля федерального бюджета в доходах бюджетной системы Российской Федерации (до предоставления межбюджетных трансфертов) несколько сократится (с 54,8% в 2011 году до 53,7% в 2014 году). В то же время доля доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в доходах консолидированного бюджета Российской Федерации без учета межбюджетных трансфертов из федерального бюджета составит в 2012 году только 29,9%, в 2013 году - 30,2%, а в 2014 - 27,9%.

В связи с этим в 2012-2014 годах, как и в предыдущие периоды, будет сохраняться тенденция централизации в федеральном бюджете доходов бюджетной системы Российской Федерации. Указанная централизация финансовых ресурсов в федеральном бюджете с последующим перераспределением их части бюджетам субъектов Российской Федерации в виде межбюджетных трансфертов негативно сказывается на финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также не стимулирует их социально-экономическое развитие. В настоящее время без получения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности около четверти субъектов Российской Федерации не смогут осуществить финансирование в полном объеме даже своих первоочередных расходов, таких как оплата труда работников бюджетной сферы и социальное обеспечение, за счет поступающих в их бюджеты налоговых и неналоговых доходов.

Мировой экономический кризис продемонстрировал зависимость доходной части бюджетов ряда субъектов Российской Федерации от динамики общеэкономической конъюнктуры, вызванной ориентацией экономики этих субъектов Российской Федерации на отдельные отрасли - металлургия, машиностроение и т.п. В основных направлениях бюджетной и налоговой политики на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов указывается, что таким субъектам Российской Федерации следует проводить диверсификацию региональной экономики, осуществлять иные мероприятия, направленные на сглаживание конъюнктурных колебаний доходной базы региональных бюджетов, а также формировать фонды финансовых резервов - Резервные фонды субъектов Российской Федерации.

Существенным риском для исполнения региональных и местных бюджетов является повышение в них уровня долговой нагрузки при недостатке собственных средств для финансирования необходимых собственных расходных обязательств. Так, объем государственного долга субъектов Российской Федерации за 2010 год возрос на 23%, составив на 1 января 2011 года 1 095,2 млрд. рублей, или 27,9% к налоговым и неналоговым доходам бюджетов субъектов Российской Федерации. При этом объем муниципального долга за тот же период увеличился на 27% и составил 169,3 млрд. рублей.

Таким образом, несмотря на стабильное восстановление экономики и увеличение собственной доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, исполнение расходных обязательств большинства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в значительной степени будет зависеть от финансовой помощи из федерального бюджета, а их финансовое положение в среднесрочной перспективе характеризуется рядом рисков, что требует применение дополнительных инструментов для их предупреждения или сглаживания негативных последствий.

2.2. На сегодняшний день не решена задача достижения соответствия между финансовыми потребностями муниципальных образований по решению вопросов местного значения и закрепленными за ними источниками доходов.

В современных условиях большинство муниципальных образований объединяют типичные проблемы:

- низкий уровень собственных доходов местных бюджетов;

- нехватка квалифицированных кадров для осуществления муниципального управления;

- отсутствие четких стратегических целей и приоритетов в социально-экономическом развитии соответствующих территорий.

По ранее проведенной оценке Счетной палаты Российской Федерации, лишь 2,5% муниципальных образований могут обеспечить свои расходные бюджетные обязательства полностью за счет собственных налоговых и неналоговых доходов.

В совокупности поступления от местных налогов составляют только несколько процентов от всех собственных доходов местных бюджетов (0,7% от налога на имущество физических лиц и 5,1% от земельного налога). Такой объем налоговых доходов по местным налогам не может обеспечить финансовую самостоятельность местных бюджетов. Основная часть налоговых доходов местных бюджетов по-прежнему формируется за счет отчислений от налога на доходы физических лиц, на регулирование порядка взимания которого органы местного самоуправления не могут оказывать какого-либо влияния.

Значительную долю в доходах местных бюджетов составляют межбюджетные трансферты, что ограничивает финансовую самостоятельность муниципальных образований и ставит их финансовое положение в зависимость от размеров финансовой помощи из бюджетов вышестоящего уровня. Так, межбюджетные трансферты местным бюджетам, связанные с финансовым обеспечением собственных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в 2010 году составили 913,0 млрд. руб. или 46,3% общего объема собственных доходов местных бюджетов.

По данным Минфина России в бюджетах городских округов аккумулируется 64,1% (517,3 млрд. рублей) налоговых доходов, в бюджетах муниципальных районов - 26,0% (209,6 млрд. рублей) и лишь 9,9% (79,9 млрд. рублей) - в бюджетах поселений. Получается, что наибольшая доля налоговых доходов концентрируется в настоящее время в бюджетах крупных промышленно развитых муниципальных образований, которых всего несколько сотен по России. А самая многочисленная категория муниципальных образований (городские и сельские поселения) имеет очень незначительный объем налоговых доходов. Эти данные свидетельствуют о заметной дифференциации социально-экономического развития муниципалитетов в зависимости от их типа, а также о низком экономическом потенциале и недостаточной налоговой базе значительной части городских и сельских поселений.

В большинстве бюджетов поселений основная доля расходов состоит из расходов на оплату коммунальных услуг бюджетных учреждений и выплату заработной платы их работникам. В этих условиях органы местного самоуправления значительной части поселений вынуждены финансировать многие другие расходные обязательства по остаточному принципу.

2.3. Решение вопроса об увеличении доходной базы местных бюджетов и создание стимулов для органов местного самоуправления к наращиванию экономического потенциала муниципальных образований является необходимым условием для обеспечения устойчивого и комплексного социально-экономического развития муниципальных образований.

В Бюджетном послании указывается, что до 1 декабря 2011 года должны быть подготовлены предложения по децентрализации полномочий, в том числе в налоговой сфере и сфере межбюджетных отношений, между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти. При этом в данном Бюджетном послании предлагается увеличить размер поступлений от налогов, направляемых на формирование доходной базы местных бюджетов.

Принципиально важно, чтобы в местные бюджеты поступали налоги, выплачиваемые предприятиями, в первую очередь - предприятиями малого и среднего бизнеса. Это позволит заинтересовать органы местного самоуправления в развитии малого и среднего бизнеса на соответствующих территориях, станет мощным стимулом для органов местного самоуправления по развитию местной экономики, в том числе промышленного производства. Кроме того, на местном уровне возможно более эффективно учитывать многие особенности и специфику деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства на территориях соответствующих муниципальных образований, а также эффективно применять к ним те или иные механизмы налогообложения.

Следует отметить, что субъекты малого и среднего предпринимательства в основном применяют упрощенную систему налогообложения, отчисления от применения которой в соответствии со статьей 56 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) поступают в полном объеме в региональные бюджеты. Вместе с тем в соответствии с нормам статей 14 - 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселений, городских округов и муниципальных районов отнесены вопросы соответственно по поддержке и развитию малого и среднего предпринимательства в поселении, а также по содействию его развития на территории муниципального района. В связи с этим следует решить вопрос о закреплении за местными бюджетами поступлений от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения и налога, взимаемого в виде стоимости патента в связи с применением упрощенной системы налогообложения в размере 100% доходов.

Необходимо также расширить налоговые полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования налогообложения субъектов малого и среднего предпринимательства. Так, например, следует рассмотреть вопрос о предоставлении органам местного самоуправления права регулировать некоторые элементы налогообложения упрощенной системы налогообложения (в частности, налоговую ставку, налоговые льготы в пределах, предусмотренных Налоговым кодексом Российской Федерации).

Передача указанных налоговых доходов местным бюджетам и налоговых полномочий органам местного самоуправления позволит расширить возможности органов местного самоуправления по поддержке и развитию малого и среднего предпринимательства, а также будет стимулировать их к развитию налогооблагаемой базы по данному налогу на территориях муниципальных образований.

Кроме того, в настоящее время значительно сокращают доходную базу региональных и местных бюджетов льготы по региональным и местным налогам, установленные федеральным законодательством. Поэтому отмена таких льгот - это не только переход к более справедливому способу распределения собственных налоговых доходов между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, но и способ повышения налоговой автономии региональных и местных властей, а значит - и ответственности за принимаемые ими решения. Данная мера приведет к увеличению размеров поступлений по земельному налогу в местные бюджеты на 18,5 млрд. рублей.

Перспективным источником формирования доходов местных бюджетов является местный налог на недвижимость, который предполагается взимать на основе оценки рыночной стоимости недвижимого имущества.

В Бюджетном послании указывается, что следует завершить подготовку к введению местного налога на недвижимость. При этом необходимо, чтобы введение нового налога, с одной стороны, обеспечило более справедливое распределение налоговой нагрузки между объектами недвижимого имущества с разной рыночной стоимостью, а с другой стороны, было социально приемлемым и осуществлялось с учетом сложившегося уровня доходов населения, не привело к росту налоговой нагрузки на малообеспеченных граждан.

Таким образом, введение данного налога позволит увеличить доходы местных бюджетов, а также перераспределить налоговую нагрузку по налогообложению недвижимости таким образом, чтобы собственники огромных квартир, дорогостоящих особняков и больших земельных участков платили обоснованные налоги. Вместе с тем налог на недвижимость может быть введен после установления системы налоговых вычетов (льгот) по данному налогу в целях недопущения увеличения налогового бремени в отношении малообеспеченных граждан, а также завершения работ по кадастровой оценки объектов капитального строительства. При этом по завершении кадастровой оценки данных объектов необходимо вводить указанный налог по мере готовности тех субъектов Российской Федерации, где такая оценка была проведена, чтобы этот налог можно было начать взимать уже в 2012 году.

О необходимости внесения вышеуказанных изменений в федеральное законодательство указывается в Бюджетных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, в Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации 08.08.2009 N 1123-р, а также в рекомендациях заседаний Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы.

Согласно пояснительной записке к законопроекту предполагается внести изменения в БК РФ в части установления обязанности органов государственной власти субъектов Российской Федерации передавать в местные бюджеты отчисления от налога на доходы физических лиц в порядке, предусмотренном пунктом 3 статьи 58 БК РФ, по нормативу 20% (вместо - 10%). При этом предлагается снизить установленные в БК РФ нормативы отчислений от данного налога в местные бюджеты (10% в бюджеты поселений, 20% в бюджеты муниципальных районов и 30% в бюджеты городских округов). Следовательно, в данном случае предлагается увеличить размер поступлений от налога на доходы физических лиц, которые субъекты Российской Федерации смогут произвольно распределять между бюджетами поселений, муниципальных районов и городских округов (по единым или дополнительным нормативам отчислений). Полагаем, что данный порядок зачисления поступлений от указанного налога может сократить доходную базу отдельных муниципальных образований и лишить их части гарантированных поступлений от этого налога, что может негативно повлиять на финансовую самостоятельность соответствующих муниципальных образований.

Кроме того, в настоящее время отчисления от этого налога поступают в основном в бюджеты крупных экономически развитых муниципальных образований (то есть по месту учета налоговых агентов), в которых работает значительная часть жителей сельских поселений и малых городов. Вместе с тем необходимо учитывать, что организация предоставления указанным гражданам необходимых медицинских, бытовых, социальных, образовательных и иных жизненно важных муниципальных услуг должна осуществляться органами местного самоуправления муниципальных образований по месту их жительства. При этом налог на доходы физических лиц является самым крупным налоговым доходом местных бюджетов. По данным Минфина России в 2010 году поступления от данного налога в местные бюджеты составили 65,1% от всех налоговых доходов местных бюджетов.

Таким образом, предусмотренный в настоящее время порядок зачисления поступлений от налога на доходы физических лиц в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации значительно сокращает доходную базу бюджетов сельских поселений и малых городов, а также увеличивает различия в уровне социально-экономического развития муниципальных образований.

В связи с этим полагаем, что необходимо внести изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации предусматривающие, что совокупная сумма налога на доходы физических лиц, исчисленная и удержанная налоговым агентом у налогоплательщика, в отношении которого он признается источником дохода, уплачивается в бюджет налоговым агентом по месту регистрации (жительства) налогоплательщика.

3. Основные направления финансовой поддержки местных бюджетов из федерального бюджета в 2012-2014 годах

3.1. Система межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации должна быть ориентирована на необходимость обеспечения равных условий получения гражданами Российской Федерации образовательных, медицинских, социальных государственных и муниципальных услуг, гарантированных Конституцией Российской Федерации.

Как и в предыдущие годы, реализация данной цели в законопроекте будет осуществляться, в первую очередь, путем предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджетам субъектов Российской Федерации. В соответствии с положением статьи 131 БК РФ объем таких дотаций, подлежащих утверждению на очередной финансовый год и плановый период, не может быть менее общего объема указанных дотаций, утвержденных на текущий финансовый год. Бюджетные ассигнования федерального бюджета на предоставление указанных дотаций в 2012-2014 годах планируются на уровне 2011 года в размере 397,0 млрд. рублей ежегодно.

Вместе с тем, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности используется субъектами Российской Федерации, прежде всего, на финансирование текущих расходов региональных бюджетов, в связи с чем в проекте федерального бюджета целесообразно рассмотреть возможность их индексации на прогнозный уровень ежегодной инфляции.

Общий объем дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации составит в 2012 году 498,0 млрд. рублей, что составляет 91,8% к уровню 2011 года. Их сокращение обусловлено уменьшением дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, которые составят в 2012 году 91,2 млрд. рублей. Указанные дотации предусмотрены с целью обеспечения текущей сбалансированности региональных бюджетов при возникновении экстренных ситуаций с их исполнением.

Одним из источников финансирования дефицитов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации будут являться бюджетные кредиты бюджетам субъектов Российской Федерации. Согласно статье 11 законопроекта в 2012 году предусматривается предоставление бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета в сумме до 105 000,0 млн. рублей на срок до трех лет для частичного покрытия дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации, покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, а также для осуществления мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий.

Поскольку выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований осуществляется из бюджетов субъектов Российской Федерации, в проекте федерального бюджета предусмотрены средства только на финансовое обеспечение отдельных категорий муниципальных образований (ЗАТО, наукограды и некоторых других).

В то же время необходимо учитывать, что в большинстве региональных бюджетов недостаточно собственных доходов для обеспечения фактической сбалансированности местных бюджетов, в том числе для оказания дополнительной финансовой помощи муниципальным образованиям, имеющим низкий уровень налогового потенциала, депрессивным муниципальным образованиям, а также моногородам. При этом нормами законопроекта не предусмотрено выделение средств бюджетам субъектов Российской Федерации в целях оказания ими целенаправленной финансовой помощи бюджетам указанных муниципальных образований по обеспечению сбалансированности местных бюджетов и формированию в их структуре бюджетов развития. В связи с этим финансовое положение муниципальных образований в значительной степени в 2012-2014 г.г., как и в предыдущие годы, будет зависеть от финансовых возможностей самих субъектов Российской Федерации, размеров межбюджетных трансфертов и налоговых доходов, передаваемых из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам, а также эффективности механизмов их распределения между бюджетами муниципальных образований.

В этих условиях Комитет выражает озабоченность, что предусмотренных проектом федерального бюджета средств, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета в виде межбюджетных трансфертов, может оказаться недостаточно для проведения субъектами Российской Федерации сбалансированной и устойчивой бюджетной политики, в том числе в отношении муниципальных образований.

3.2. Согласно нормам Закона Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании" из федерального бюджета бюджетам ЗАТО ежегодно выделяются межбюджетные трансферты с учетом финансирования дополнительных расходов, связанных с особым режимом их безопасного функционирования.

В проекте федерального бюджета в 2012-2014 годах бюджетам ЗАТО предусмотрены межбюджетные трансферты:

в виде дотаций бюджетам ЗАТО, связанных со статусом ЗАТО в сумме 8 876,1 млн. рублей ежегодно;

на переселение граждан из ЗАТО в сумме 527,2 млн. рублей ежегодно;

на развитие и поддержку социальной и инженерной инфраструктуры ЗАТО в сумме 2 689,8 млн. рублей ежегодно.

В законопроекте размер указанных межбюджетных трансфертов бюджетам ЗАТО определен на уровне 2011 года. Вместе с тем, при определении указанного размера межбюджетных трансфертов не учитывается уровень ежегодной инфляции, ежегодный рост тарифов естественных монополий, необходимость индексации органами местного самоуправления ЗАТО заработной платы работникам бюджетной сферы и ряд других экономических факторов. Необходимо также учитывать, что в ЗАТО существенно ограничены возможности расширения налогового потенциала и использования рыночных механизмов для роста неналоговых доходов бюджетов ЗАТО. При этом законопроектом не предусмотрено выделение дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов ЗАТО.

В связи с изложенным, полагаем, что размеры указанных межбюджетных трансфертов бюджетам ЗАТО, подлежащих выделению из федерального бюджета в 2012 - 2014 г.г. следует увеличить, в том числе с учетом указанных экономических факторов.

В Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г. также указывается, что существует необходимость совершенствования действующего порядка предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам ЗАТО. При этом необходимо установить реальную взаимосвязь конкретных механизмов предоставления государственной финансовой поддержки ЗАТО с учетом особенностей их функционирования и реализации местного самоуправления на территории таких образований. В первую очередь это относится к межбюджетным трансфертам на обеспечение жильем выезжающих из закрытых административно-территориальных образований граждан.

3.3. Согласно Федеральному закону "О статусе наукограда Российской Федерации" присвоение муниципальному образованию статуса наукограда является основанием для предоставления таким муниципальным образованиям из федерального бюджета дополнительных межбюджетных трансфертов. Данный статус присваивается Правительством Российской Федерации муниципальным образованиям, которые имеют высокий научно-технический потенциал и обладают градообразующим научно-производственным комплексом. В проекте федерального бюджета межбюджетные трансферты бюджетам наукоградов на развитие и поддержку социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры предусмотрены в 2012-2014 г.г. в сумме 576,7 млн. рублей ежегодно (на уровне 2011 года).

В то же время, например, на создание Инновационного центра "Сколково" в федеральном бюджете предусмотрены гораздо большие объемы бюджетных ассигнований: в 2012 году - 22,0 млрд. рублей, в 2013 году - 17,1 млрд. рублей, в 2014 году - 17,1 млрд. рублей.

В соответствии с правилами предоставления субсидий из федерального бюджета для осуществления мероприятий по развитию и поддержке социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры наукоградов, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2007 N 917, размер межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, предоставляемых отдельному наукограду, определяется исходя из численности его постоянного населения.

Правоприменительная практика показала недостатки системы присвоения статуса наукограда и механизмов оказания им финансовой поддержки. На сегодняшний день принципиально важно обеспечить четкую взаимосвязь статуса наукограда, объема компетенции органов местного самоуправления в связи с наделением муниципалитетов таким статусом, форм и методов их государственной поддержки, а также особенностей организации местного самоуправления в таких муниципальных образованиях.

В настоящее время система оказания финансовой поддержки наукоградам не ориентируется на стимулирование органов местного самоуправления по поддержке развития ими инновационной деятельности, инновационной инфраструктуры и обеспечению роста инвестиционной привлекательности муниципального образования с учетом программ социально-экономического развития наукоградов. По данным Счетной палаты Российской Федерации, выделяемые из федерального бюджета средства для финансирования дополнительных расходов наукоградов на развитие и поддержку социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры наукоградов, направляются ими в основном на развитие коммунального хозяйства таких городов.

Кроме того, предоставление указанных межбюджетных трансфертов бюджетам наукоградов не связывается с требованиями о разработке и утверждении органами местного самоуправления наукоградов муниципальных целевых программ по развитию социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры наукоградов. Вместе с тем решение указанных вопросов без применения программно-целевых методов бюджетного планирования снижает как эффективность и комплексность их реализации, так и возможности осуществления уполномоченными федеральными органами государственной власти контроля за целевым и эффективным использованием органами местного самоуправления наукоградов средств из федерального бюджета, выделяемых на данные цели.

Полагаем, что, помимо численности населения наукоградов, следует также установить и другие критерии для определения размера указанных межбюджетных трансфертов, учитывающие уровень развития инфраструктуры конкретных наукоградов, потребности в развитии их научно-технического и инновационного потенциала, эффективность реализации ими муниципальных целевых программ по указанных вопросам. Кроме того, необходимо установить показатели и методику оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления наукоградов по использованию данных средств федерального бюджета и реализации ими мероприятий по развитию и поддержке инфраструктуры этих муниципальных образований.

В случае внесения в законодательство Российской Федерации указанных изменения, полагаем, что размер средств, выделяемых из федерального бюджета в 2012-2014 годах на развитие и поддержку инфраструктуры наукоградов необходимо увеличить, до уровня 2009 года (то есть, до 1 441 756,8 тыс. рублей).

4. Проблемы и перспективы государственной финансовой поддержки развития муниципальных образований в 2012-2014 годах

В 2009 году утратило силу постановление Правительства Российской Федерации от 15.12.1999 N 1394 "О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления", срок реализации которой был первоначально установлен до 2014 года. В 2000-2008 г.г. на реализацию указанной программы из федерального бюджета было направлено 469,2 млн. руб., в том числе:

- на совершенствование нормативно-правовой базы местного самоуправления;

- внедрение передовых методик и технологий по оптимизации местных бюджетов, территориальных основ муниципальных образований и структуры органов местного самоуправления;

- создание механизмов и эффективно функционирующих систем подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления;

- реализацию федеральных инвестиционных проектов и программ социально-экономического развития муниципальных образований, создание целостной системы информационного обеспечения местного самоуправления.

Прекращение финансирования этой федеральной целевой программы на пять лет раньше намеченного срока может негативно сказаться на социально-экономическом развитии муниципальных образований.

В настоящее время Правительство Российской Федерации не предполагает утверждение новых федеральных целевых программ, предусматривающих мероприятия по государственной поддержке развития муниципальных образований и реализации реформы местного самоуправления. В проекте федерального бюджета в составе раздела 01. "Общегосударственные вопросы" в 2012-2013 г.г. предусмотрено выделение средств только на обеспечение мероприятий по реформированию государственной и муниципальной службы в размере 126,5 млн. руб. ежегодно. За счет данных средств реализуется комплекс мероприятий по подготовке лиц, замещающих муниципальные должности и муниципальных служащих.

В то же время данных средств недостаточно для финансовой поддержки органов местного самоуправления по осуществлению мероприятий по профессиональной подготовке, переподготовке, повышению квалификации и обучению депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих. На сегодняшний день фактическая численность только муниципальных служащих в более чем 24 тысячах муниципальных образований составляет 340 тыс. человек. По данным ряда субъектов Российской Федерации и ассоциаций муниципалитетов на профессиональную подготовку и переподготовку только муниципальных служащих требуется финансовая поддержка местных бюджетов за счет средств федерального бюджета в размере, не менее чем 500 млн. рублей.

5. Предложения по стимулированию деятельности органов местного самоуправления по улучшению качества управления бюджетным процессом и сокращению бюджетных расходов местных бюджетов

5.1. Приоритетом бюджетной политики Российской Федерации в сфере взаимодействия с субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями остается необходимость внедрения передовых технологий в практику управления бюджетным процессом, обеспечивающих эффективное и качественное предоставление бюджетных услуг.

Следует отметить, что в течение нескольких лет одним из механизмом стимулирования деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по повышению эффективности организации бюджетного процесса являлись субсидии, выделяемые из федерального бюджета на реформирование региональных и муниципальных финансов. Они позволяли активизировать деятельность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по реформированию бюджетного процесса.

В Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г. также отмечается, что действенным стимулом проведения ответственной финансовой политики стали субсидии на реформирование региональных и муниципальных финансов, предоставляемые на конкурсной основе бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам в целях активизации деятельности по финансовому оздоровлению, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса и стимулирования экономических реформ в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 12.12.2007 N 859 указанные субсидии должны предоставляться из федерального бюджета субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, определенным по результатам отбора и осуществившим программы реформирования региональных (муниципальных) финансов или их этапы. В 2009 г. из федерального бюджета на реформирование региональных и муниципальных финансов было выделено таких субсидий в сумме 1,78 млрд. руб., в том числе на реформирование муниципальных финансов - 0,27 млрд. руб. Вместе с тем в целях реализации указанного постановления Правительства Российской Федерации в 2012 году и последующих годах выделение указанных субсидий бюджетам субъектов и местным бюджетам из федерального бюджета не предусмотрено.

5.2. Согласно разделу 01. "Общегосударственные вопросы" проекта федерального бюджета в 2012 - 2014 г.г. предусматривается выделение бюджетных ассигнований только на поддержку региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов в сумме 1,0 млрд. рублей ежегодно. Финансовая поддержка из федерального бюджета вышеуказанных региональных программ будет способствовать повышению качества бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации, в том числе повышению эффективности использования бюджетных средств бюджетов субъектов Российской Федерации, а также повышению в целом их финансовой устойчивости. Помимо этого в разделе 14. "Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" также предусмотрено выделение в 2012 году дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на стимулирование развития их налогового потенциала в сумме 10,0 млрд. рублей.

Вместе с тем выделение средств бюджетам муниципальных образований на указанные цели в законопроекте не предусмотрено.

В связи с этим следует отметить, что в проекте федерального бюджета не предусмотрено каких-либо финансовых механизмов стимулирования органов местного самоуправления по повышению эффективности и использованию бюджетных средств, развитию налогового потенциала, внедрению передовых технологий управления бюджетным процессом в муниципальных образованиях. Поэтому полагаем, что в данном законопроекте следует предусмотреть средства на поддержку муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов и стимулирование органов местного самоуправления по развитию налогового потенциала муниципальных образований в таких же объемах, что предполагается выделить бюджетам субъектов Российской Федерации на указанные цели.

5.3. Указами Президента Российской Федерации от 28.06.2007 N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ" (далее - Указ N 825) и от 28.04.2008 N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" (далее - Указ N 607) утверждены перечни показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. При этом главы местных администраций городских округов и муниципальных районов обязаны ежегодно, до 1 мая, представлять в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности соответствующих органов за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период.

В целях реализации Указа N 825 постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.2008 N 608 утверждены Правила выделения грантов субъектам Российской Федерации в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. В 2012-2014 г.г. из федерального бюджета планируется выделение таких грантов по 1,0 млрд. руб. ежегодно.

В то же время необходимо учитывать, что Указом N 607 органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано выделять за счет бюджета субъекта Российской Федерации гранты городским округам и муниципальным районам в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Вместе с тем положения данного Указа не могут гарантировать выделение из бюджетов субъектов Российской Федерации каких-либо существенных грантов на указанные цели, поскольку решение указанного вопроса отнесено к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В целях стимулирования деятельности органов местного самоуправления, достигших наилучших результатов по решению данных вопросов, следует также предусмотреть выделение из федерального бюджета аналогичных грантов местным бюджетам в таких же объемах, что предполагается выделить бюджетам субъектов Российской Федерации на указанные цели.

6. Финансовое обеспечение государственных полномочий по осуществлению органами местного самоуправления регистрационного учета граждан

Следует отметить, что на осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты предусмотрено выделение субвенций из федерального бюджета в 2012 году в сумме 2 337,4 млн. руб., в 2013 году - 2 428,3 млн. руб. и в 2014 году - 2 494,1 млн. рублей.

В настоящее время положения статьи 4 Закона Российской Федерации от 25.06.1993 N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (далее - Закон РФ N 5242-1) возлагают на местную администрацию поселений полномочия по регистрационному учету граждан по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации в населенных пунктах, в которых отсутствуют федеральные органы по контролю и надзору в сфере миграции.

Согласно нормам Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" данные полномочия органов местного самоуправления не относятся к вопросам местного значения (статьи 14-16), поэтому являются государственными полномочиями и должны осуществляться органами местного самоуправления за счет субвенций из федерального бюджета (статья 19). Однако в настоящее время в законодательстве Российской Федерации не урегулирован порядок наделения органов местного самоуправления указанными государственными полномочиями, а также порядок предоставления местным бюджетам соответствующих субвенций на их осуществление из федерального бюджета. При этом на сегодняшний день из федерального бюджета не выделяются средства местным бюджетам, необходимые для осуществления органами местного самоуправления указанных государственных полномочий.

Федеральным законом от 25.12.2008 N 281-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" внесены изменения в нормы Закона РФ N 5242-1, согласно которым данные полномочия возлагаются исключительно на территориальные органы федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции. В то же время указанные изменения вступят в силу только с 1 января 2014 года. При этом согласно положениям части 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления и должностные лица обязаны соблюдать требования всех федеральных законов.

Таким образом, до 1 января 2014 года местные администрации поселений вынуждены будут осуществлять государственные полномочия по регистрационному учету граждан в населенных пунктах, в которых отсутствуют указанные федеральные органы власти. В связи с этим в необходимо предусмотреть наделение органов местного самоуправления указанными государственными полномочиями в установленном порядке с предоставлением из федерального бюджета в 2012-2014 годах соответствующих субвенций местным бюджетам на реализацию органами местного самоуправления данных полномочий.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления считает возможным поддержать законопроект с учетом указанных замечаний и предложений и рекомендует Государственной Думе принять его при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

В.С. Тимченко