Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по науке и наукоемким технологиям на проект федерального закона N 607158-5 "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов"(в части финансирования науки и инноваций) (утратило силу)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по науке и наукоемким технологиям
на проект федерального закона N 607158-5 "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов"(в части финансирования науки и инноваций)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по науке и наукоемким технологиям рассмотрел представленный Правительством Российской Федерации законопроект N 607158-5 "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" (в части финансирования науки и инноваций) и отмечает следующее.

Основные характеристики федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов сформированы на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2012-2014 годы и характеризуются следующими данными (таблица 1).

Таблица 1

Основные характеристики федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов

млрд. рублей

Показатель	2009 год (отчет)	2010 год (отчет)	2011 год*	проект
				2012 год	2013 год	2014 год
1	2	3	4	5	6	7
Доходы, всего	7 337,8	8 305,4	11 068,6	11 779,9	12 705,9	14 091,8
%% к ВВП	18,9	18,5	20,7	20,1	19,6	19,4
в том числе:
Нефтегазовые доходы	2 984,0	3 830,7	5 462,0	5 574,9	5 645,8	6 127,2
%% к ВВП	7,7	8,5	10,2	9,5	8,7	8,4
Ненефтегазовые доходы	4 353,8	4 474,7	5 606,6	6 205,0	7 060,1	7 964,6
%% к ВВП	11,2	10,0	10,5	10,6	10,9	11,0
Расходы, всего	9 660,1	10 117,5	11 098,5	12 656,4	13 730,6	14 582,9
%% к ВВП	24,9	22,5	20,8	21,6	21,2	20,1
в том числе условно утверждаемые					343,3	833,6
%% к общему объему расходов					2,5	5,7
Дефицит/профицит	-2 322,3	-1 812,0	-29,9	-876,6	-1 024,7	-491,1
%% к ВВП	-6,0	-4,0	-0,1	-1,5	-1,6	-0,7
Ненефтегазовый дефицит	-5 306,3	-5 642,7	-5 491,9	-6 451,4	-6 670,6	-6 618,3
%% к ВВП	-13,7	-12,6	-10,3	-11,0	-10,3	-9,1

*- 2011 год - оценка

Правительством заявлено, что формирование проекта федерального бюджета на 2012-2014 годы осуществлялось, в том числе исходя из поддержки инновационного и инвестиционного развития.

Анализ доходной части федерального бюджета за 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов свидетельствуют о том, что в стране по-прежнему реализуется инерционный, энергосырьевой сценарий социально-экономического развития. В частности, об этом свидетельствует высокая доля доходов федерального бюджета, планируемых получить в 2012 году за счет доходов от экспорта природных ресурсов, в основном нефтегазовых доходов (47,33% от доходов федерального бюджета) на фоне низких доходов, полученных от распоряжения имуществом, правами на РИД, находящимися в федеральной собственности. Так, доходы федерального бюджета от использования имущества, находящегося в федеральной собственности, прогнозируются на 2012 год в сумме 273 337,8 млн. рублей (2,32% от доходов федерального бюджета), что на 97 295,5 млн. рублей или на 26,3% меньше уточненной оценки 2011 года.

Результаты анализа структуры доходной части федерального бюджета свидетельствуют о том, что действующая система налогообложения предприятий и организаций выполняет в основном фискальную функцию. Так, удельный вес налоговых доходов (поступления от налогов, пошлин и сборов) в совокупных доходах федерального бюджета в 2012 году планируется на уровне 95,1%.

Вызывает серьезные опасения наличие негативной тенденции роста государственного долга и расходов федерального бюджета на его обслуживание. Так, в 2012 году бюджетные ассигнования на обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации увеличатся по сравнению с 2011 годом на 121 396,7 млн. рублей и составят 314 096,7 млн. рублей, что связано с необходимостью обеспечения финансирования дефицита федерального бюджета через осуществление государственных внутренних заимствований. В 2013 - 2014 годах указанные бюджетные ассигнования запланированы в сумме 395 766,8 млн. рублей и 479 420,1 млн. рублей соответственно.

В 2012 году бюджетные ассигнования на обслуживание государственного внешнего долга Российской Федерации составят 74 341,7 млн. рублей (2 590,3 млн. долларов США). Указанные ассигнования планируются в 2013 году в объеме 86 491,5 млн. рублей (2 941,9 млн. долларов США) и в 2014 году - 99 777,5 млн. рублей (3 271,4 млн. долларов США).

В этой связи следует отметить, что проблемы государственного долга Российской Федерации содержатся как в его значительном объеме, так и в скорости и бессистемности его наращивания, в экономической необоснованности привлечения ресурсов. В отличие от мировой практики, когда привлеченные ресурсы направляется в первую очередь на покрытие издержек модернизации фондов, в России, в условиях крайне высокого уровня изношенности производственных мощностей, заимствованные ресурсы практически не использовались для обновления оборудования и импорта технологий.

Позиция страны в отношении иностранных заимствований носит крайне противоречивый характер. Россия, имеющая источник ресурсов в иностранной валюте в форме накопленных и неиспользованных экспортных доходов, является одним из крупнейших должников на международном рынке.

Расходы федерального бюджета на научные исследования и разработки гражданского назначения в 2012 году должны составить 323,3 млрд. рублей, в 2013 году - 327,7 млрд. рублей, в 2013 году - 283,6 млрд. рублей. В % к ВВП они будут сокращаться: 2012 год - 0,55%, 2013 - 0,51%; 2014 - 0,39 процента (Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года предусмотрены расходы бюджетной системы в процентах к ВВП на фундаментальные исследования и содействие научно-технологическому прогрессу в 2011-2015 годах в размере 0,7 процента).

По доле внутренних затрат на исследования и разработки в ВВП Россия значительно уступает странам - лидерам в науке и инновациях.

Расходы федерального бюджета на научные исследования и разработки гражданского назначения по основным ведомствам, получателям бюджетных средств представлены в таблице 2.

Таблица 2

Расходы федерального бюджета на научные исследования и разработки гражданского назначения по основным ведомствам, получателям бюджетных средств

(тыс. рублей)

Наименование	2012 год	2013 год	2014 год
1	3	4	5
В с е г о	323 351 556,6	327 694 373,3	283 603 309,4
Федеральное космическое агентство	76 126 580,0	85 322 680,0	83 369 180,0
Министерство промышленности и торговли Российской Федерации	73 647 786,0	79 112 907,9	64 497 087,9
Министерство образования и науки Российской Федерации	42 860 699,4	32 132 441,5	4 516 339,7
ГК по атомной энергии "Росатом"	11 991 144,9	14 902 680,9	11 037 180,9
Российская академия наук	34 992 371,4	36 407 638,2	37 403 685,8
Сибирское отделение Российской академии наук	15 251 319,0	15 832 618,4	16 269 090,3
Уральское отделение Российской академии наук	4374623,4	4512397,2	4799646,2
Дальневосточное отделение Российской академии наук	5310896,8	5624298,3	5862901,3
Российская академия сельскохозяйственных наук	7 309 833,7	7 588 774,7	7 959 640,3
Российская академия медицинских наук	6012327,6	6164327,6	6276715,0
Российская академия архитектуры и строительных наук	225368,1	231431,5	235866,8
Российская академия образования	760542,2	786994,5	806380,5
Российская академия художеств	458244,4	470878,2	480696,2
Российский фонд фундаментальных исследований	6 001 646,6	6 001646,6	6 001 646,6
Российский гуманитарный научный фонд	1000802,7	1000802,7	1000802,7
Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере	4001689,6	4001689,6	4001689,6

С учетом инфляции сократятся бюджетные ассигнования федерального бюджета на исполнение расходных обязательств Российской Федерации в области фундаментальных и прикладных научных исследований в области общегосударственных вопросов, о чем свидетельствуют данные, представленные в таблице 3.

Таблица 3

Расходы федерального бюджета на фундаментальные и прикладные научные исследования и разработки в области общегосударственных вопросов

Наименование	2011 год млн. рублей	2012 год		2013 год		2014 год
		млн. рублей	изменения к предыдущему году, %	млн. рублей	Изменения к предыдущему году, %	млн. рублей	изменения к предыдущему году, %
Подраздел "Фундаментальные исследования в области общегосударственных вопросов", всего	90 861,2	85 684,1	94,3	90 395,1	105,5	94 101,3	104,1
Подраздел "Прикладные научные исследования в области общегосударственных вопросов", всего	13 604,5	13 519,0	99,4	13 519,0	60,8	8 445,8	102,8

В составе расходов федерального бюджета по подразделу "Фундаментальные исследования в области общегосударственных вопросов", начиная с 2012 года, не предусмотрены бюджетные ассигнования на выполнение функций государственными органами, казенными учреждениями, что связано с принятием Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", а предусмотрены бюджетные ассигнования на предоставление субсидий бюджетным учреждениям.

В целях стимулирования инновационного развития страны будут развиваться следующие направления поддержки инновационного предпринимательства:

- софинансирование заказов реального сектора экономики на НИОКР;

- поддержка развития инновационной инфраструктуры, включая поддержку малого инновационного предпринимательства;

- содействие появлению фондов посевных инвестиций и поддержка государством деятельности венчурных фондов.

По первому направлению софинансируются заказы реального сектора экономики на НИОКР через управляющую организацию проекта Сколково, Российский фонд технологического развития, Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере, другие институты развития.

В 2012-2014 годах продолжится поддержка развития инновационной инфраструктуры, включая поддержку малого инновационного предпринимательства.

Например, продолжится создание Инновационного центра "Сколково", на что запланированы следующие объемы бюджетных ассигнований федерального бюджета: в 2012 году - 22,0 млрд. рублей, в 2013 году - 17,1 млрд. рублей, в 2014 году - 17,1 млрд. рублей.

Финансирование технопарков в сфере высоких технологий осуществляется в форме межбюджетных субсидий - по 1,5 млрд. рублей ежегодно в период с 2012 по 2014 год - на финансовую поддержку создания технопарков в 7 субъектах Российской Федерации.

Финансирование особых экономических зон осуществляется в форме взноса в уставный капитал ОАО "Особые экономические зоны" - по 6,0 млрд. рублей ежегодно в период с 2012 по 2014 год - с целью создания объектов инфраструктуры и иных объектов, предназначенных для обеспечения функционирования ОЭЗ на территории 7 субъектов Российской Федерации.

Финансовое обеспечение развития наноиндустрии осуществляется в форме субсидии Фонду инфраструктурных и образовательных программ в размере 10,6 млрд. рублей - в 2012 году, 2,9 млрд. рублей - в 2013 году, 2,3 млрд. рублей - в 2014 году. Кроме того, предусмотрены бюджетные ассигнования федерального бюджета для взноса Российской Федерации в уставный капитал ОАО "Роснано" в порядке оплаты размещаемых дополнительных акций в размере 22,2 млрд. рублей в 2012 году.

Комиссией при Президенте Российской Федерации по модернизации и технологическому развитию экономики России утверждены 38 проектов по пяти основным направлениям: суперкомпьютеры и грид-технологии, космос и телекоммуникации, ядерные технологии, медицинская техника и фармацевтика, энергоэффективность. На реализацию указанных проектов планируются бюджетные ассигнования федерального бюджета в 2012 году - 10 млрд. рублей, в 2013 году - 6,3 млрд. рублей, в 2014 году - 3,6 млрд. рублей. Снижение объема бюджетных ассигнований к 2014 году вызвано планируемым завершением в 2013 году десяти проектов.

Анализ показывает, что в настоящее время существует 71 субъект бюджетного планирования и сложилась ситуация, при которой отсутствует общая координация финансирования научных исследований, начиная от фундаментальных, прикладных и заканчивая практической реализацией результатов, что приводит к параллелизму в их проведении и препятствует консолидации финансовых, кадровых и организационных ресурсов государства для реализации крупных научно-технических проектов и введения в хозяйственный оборот результатов исследований и разработок.

Этому во многом способствует существующая роспись в федеральном бюджете выделения средств на науку.

Рассмотрев законопроект о федеральном бюджете на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов Комитет Государственной Думы по науке и наукоемким технологиям высказывает следующие замечания и рекомендует учесть следующие предложения по его доработке.

1. В проекте федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов предусмотреть выделение необходимых средств на фундаментальные исследования и содействие научно-технологическому прогрессу для достижения показателя 0,7% ВВП, предусмотренного Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.

2. Для снижения бюджетного дефицита в условиях возможного снижения роли энергосырьевого сектора экономики и налоговых поступлений, как основных источников формирования федерального бюджета постперестроечного периода, особого внимания требует решение проблемы повышения неналоговых доходов, получаемых в основном за счет эффективного использования научно-технического потенциала страны, вовлечения результатов научной и научно-технической деятельности в хозяйственный оборот.

При совершенствовании системы налогообложения необходимо исходить из того, что в условиях экономического кризиса налоги в большей степени должны выполнять не фискальную, а регулирующую и стимулирующую функции. Структура и уровень налогообложения должны оказывать позитивное воздействие на структурные изменения в экономике, формировать благоприятные условия для развития инновационной деятельности.

3. Необходимо разработать научно обоснованную концепцию государственной долговой политики. Особенно это актуально в условиях финансово-экономического кризиса, увеличении расходных обязательств федерального бюджета по финансированию социальных расходов и расходов для модернизации экономики на инновационной основе.

4. Формирование проекта федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов осуществлялось в условиях внедрения новых форм финансового обеспечения услуг, оказываемых федеральными государственными учреждениями, т.е. перехода от сметного финансирования к предоставлению субсидий учреждениям на выполнение государственных заданий на оказание государственных услуг (работ).

В этой связи Правительству Российской Федерации, главным администраторам доходов федерального бюджета необходимо до начала финансового года обеспечить принятие нормативных правовых актов, необходимых для практического применения новых форм финансового обеспечения государственных услуг (методик научно-технического прогнозирования, формирования государственного задания на выполнение НИОКР и подготовки научных кадров, соответствующих нормативов финансовых затрат) в увязке с формируемыми целевыми программами и Программой финансирования фундаментальных исследований государственных академий наук.

5. Решение проблем перехода российской экономики на инновационный путь развития требует надлежащего кадрового обеспечения. Анализ структуры государственного финансирования профессионального образования свидетельствует о том, что приоритет отдан высшему и послевузовскому профессиональному образованию - его доля в расходах федерального бюджета по разделу "Образование" составит 72,56%. Между тем экономика страны испытывает острую потребность в рабочих кадрах и специалистах среднего звена. Вместе с тем, на финансирование начального и среднего профессионального образования планируется выделить всего лишь 0,77% и 0,81% соответственно от бюджетных ассигнований федерального бюджета по разделу "Образование".

Для обеспечения инновационной экономики рабочими кадрами, специалистами средней и высшей квалификации при планировании объемов и структуры расходов федерального бюджета на профессиональное образование необходимо обеспечить соблюдение экономически обоснованных пропорций между видами профессионального образования (начальным профессиональным образованием, средним профессиональным образованием, высшим и послевузовским профессиональным образованием).

6. В рамках проводимой работы по децентрализации полномочий публично-правовых образований при формировании проекта федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов планируется передать субъектам Российской Федерации федеральные учреждения среднего профессионального образования.

В этой связи следует отметить, что принятие такой нормы приведет к несбалансированности региональных бюджетных систем, росту разрыва между доходами и увеличением расходных полномочий.

Кроме того, законопроект не учитывает требования статьи 83 Бюджетного кодекса о том, что в случае принятия закона, предусматривающего увеличение расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, необходимо определять источник и порядок исполнения новых видов расходных обязательств. В том числе, порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств по соответствующим уровням бюджетной системы Российской Федерации. Однако передача соответствующих доходных источников законопроектом не предусматривается.

Кроме того передача учреждений начального и среднего профессионального образования на баланс субъектов Российской Федерации приведет к дальнейшему сокращению их числа в экономически слабо развитых и дотационных регионах, о чем свидетельствует статистика за последнее десятилетие.

7. Увеличить финансирование технопарков в сфере высоких технологий, осуществляемых в форме межбюджетных субсидий, до 3,8 млрд. рублей в 2012 году - на финансовую поддержку создания технопарков

8. Наряду с решением проблем увеличения бюджетного финансирования науки и инноваций Правительству РФ необходимо разработать систему мер по повышению ответственности федеральных органов исполнительной власти, являющихся государственными заказчиками федеральных целевых программ, а также государственных академий наук и государственных фондов поддержки научной, научно-технической и инновационной деятельности, за целевое и эффективное расходование бюджетных средств, достижение научных и научно-технических результатов на уровне современных требований.

В соответствии с изложенным, Комитет Государственной Думы по науке и наукоемким технологиям рекомендует проект федерального закона N 607158-5 "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" к принятию в первом чтении с учетом необходимости его доработки ко второму чтению.

Председатель Комитета

В.А. Черешнев