Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам местного самоуправления по проекту федерального закона N 31358-5 "О проведении эксперимента по распределению сумм налога на доходы физических лиц между бюджетами на территории Московской, Ленинградской и Тверской областей", внесенному Московской областной Думой (утратило силу)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам местного самоуправления
по проекту федерального закона N 31358-5 "О проведении эксперимента по распределению сумм налога на доходы физических лиц между бюджетами на территории Московской, Ленинградской и Тверской областей", внесенному Московской областной Думой

Досье на проект федерального закона

В Комитете Государственной Думы по вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 31358-5 "О проведении эксперимента по распределению сумм налога на доходы физических лиц между бюджетами на территории Московской, Ленинградской и Тверской областей", внесенный Московской областной Думой.

Указанным законопроектом предлагается провести в 2009 - 2011 годах эксперимент по распределению сумм налога на доходы физических лиц (далее - также НДФЛ), уплаченных налоговыми агентами в соответствии со статьей 226 части второй Налогового кодекса Российской Федерации (далее - Налоговый кодекс) по месту учета налоговых агентов в налоговых органах в бюджеты Московской, Ленинградской и Тверской областей (далее - участники эксперимента) в случаях, если место жительства налогоплательщика - физического лица расположено на территории одного участника эксперимента, а налоговый агент состоит на учете в налоговых органах на территории другого участника эксперимента.

Законопроектом предусматривается, что органы Федерального казначейства осуществляют распределение сумм налога на доходы физических лиц между бюджетами субъектов Российской Федерации - участников эксперимента по нормативам, установленным федеральным законом о федеральном бюджете и законами субъектов Российской Федерации - участников эксперимента на соответствующий финансовый год (далее - нормативы распределения налога).

Нормативы распределения налога в бюджеты участников эксперимента определяются отдельно по каждому участнику эксперимента, как доля суммы налога, подлежащей перечислению в бюджеты иных участников эксперимента, в общей сумме поступлений налога в бюджет участника эксперимента, и не могут превышать норматив, установленный Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее- Бюджетный кодекс), для зачисления налога на доходы физических лиц в бюджеты субъектов Российской Федерации.

При этом федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, представляет в Министерство финансов Российской Федерации и в финансовые органы участников эксперимента не только данные об общей сумме поступлений налога на доходы физических лиц, удержанной налоговыми агентами по месту учета налоговых агентов в налоговых органах, но и суммы налога, удержанной налоговыми агентами по налогоплательщикам - физическим лицам, место жительства которых расположено на территории иного участника эксперимента.

Следует признать, что проблема зачисления поступлений от НДФЛ в бюджеты муниципальных образований не по месту работы, а по месту жительства налогоплательщиков- физических лиц актуальна, в особенности в отношении крупных городов, столиц субъектов Российской Федерации в прилегающих территориях к которым сильно развита маятниковая миграция населения.

Вместе с тем, предлагаемый законопроектом механизм решения указанной проблемы не может быть поддержан по следующим основаниям.

Во-первых, законопроект не затрагивает порядок зачисления поступлений от налога на доходы физических лиц, установленный в статьях 56, 61, 61.1, 61.2 Бюджетного кодекса, а также порядок определения дополнительных нормативов отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации в соответствии со статьями 58, 137 и 138 Бюджетного кодекса.

В соответствии с частью 2 статьи 56, частью 2 статьи 61, частью 2 статьи 61.1, частью 2 статьи 61.2 Бюджетного кодекса поступления от НДФЛ зачисляются по следующим нормативам: в бюджеты субъектов Российской Федерации-70 процентов, в бюджеты поселений- 10 процентов, в бюджеты муниципальных районов-20 процентов, в бюджеты городских округов- 30 процентов.

В случае принятия рассматриваемого законопроекта (распространения предлагаемого им механизма на всю территорию Российской Федерации) бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, на территории которых работают жители других субъектов Российской Федерации, потеряют значительные суммы поступлений от НДФЛ, удержанных у вышеназванных работников.

Кроме того, указанными бюджетами будут недополучены доходы от налога на прибыль организаций и налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, так как в соответствии с частью 1 статьи 252, частью 1 статьи 253, пунктом 16 статьи 255 Налогового кодекса расходы работодателей-организаций на выплату заработной платы (включая работников из других регионов) и единого социального налога относятся к расходам, уменьшающим налоговую базу по вышеназванным налогам.

Однако жители других регионов, работающие в данном регионе, пользуются социальной инфраструктурой территории, где они работают, прежде всего транспортными и социально- бытовыми услугами. С этой точки зрения достижение провозглашенной законопроектом цели, состоящей в более полном обеспечении пакетом социальных услуг налогоплательщиков, может быть реализовано более комплексно.

Полагаем, что снижение поступлений от НДФЛ в местные бюджеты, которое произойдет в крупных городах, столицах субъектов Российской Федерации в прилегающих территориях к которым сильно развита маятниковая миграция населения, в случае проведения и одобрения результатов рассматриваемого эксперимента, приведет к снижению объема и качества потребляемых общественных услуг населением, как проживающим в этих городах, так и на соседних территориях. Обусловлено это, в частности, тем, что в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления исполняют полномочия по решению вопросов местного значения по отношению ко всем гражданам, проживающим в муниципальном образования независимо от того, зарегистрированы ли они в качестве налогоплательщиков на данной территории.

Во-вторых, предложенная законопроектом схема распределения НДФЛ существенно увеличит расходы и затруднит администрирование данного налога. Федеральная налоговая служба будет обязана представлять в Министерство финансов Российской Федерации и в финансовые органы субъектов Российской Федерации не только данные об общей сумме поступлений налога на доходы физических лиц, удержанной налоговыми агентами по месту учета налоговых агентов в налоговых органах, но и суммы налога, удержанной налоговыми агентами по налогоплательщикам - физическим лицам, место жительства которых расположено на территории иного субъекта Российской Федерации

В-третьих, проведение такого эксперимента в Московской, Ленинградской и Тверской областях не эффективно для общероссийской практики. Это было бы целесообразно в отношении Москвы и Московской области, Санкт- Петербурга и Ленинградской области или иных столиц субъектов Российской Федерации с прилегающими к ним территориям. Обусловлено это тем, что не достаточно наличия общих границ у регионов, включенных в эксперимент, важно наличие высокого уровня маятниковой миграции и значительной дифференциации доходов работающего населения в мегаполисе и прилегающей к нему территории.

На основании вышеизложенного Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления не поддерживает представленный законопроект.

Председатель Комитета

В.С. Тимченко