Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству на проект федерального закона N 281520-4 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации", внесенный депутатом Государственной Думы В.Б. Шестаковым, а также С.Н. Бабуриным, Е.Ю. Мухиной, А.В. Фоменко, В.И. Черепковым в период исполнения ими полномочий депутатов Государственной Думы (утратило силу)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству
на проект федерального закона N 281520-4 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации", внесенный депутатом Государственной Думы В.Б. Шестаковым, а также С.Н. Бабуриным, Е.Ю. Мухиной, А.В. Фоменко, В.И. Черепковым в период исполнения ими полномочий депутатов Государственной Думы

Досье на проект федерального закона

В Комитете Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству рассмотрен проект федерального закона N 281520-4 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации", внесенный депутатом Государственной Думы В.Б. Шестаковым, а также С.Н. Бабуриным, Е.Ю. Мухиной, А.В. Фоменко, В.И. Черепковым в период исполнения ими полномочий депутатов Государственной Думы.

Представленным законопроектом предлагается внести несколько изменений в различные статьи Федерального закона от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", а также внести изменение в статью 14 Федерального закона от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации".

При этом, изменения предложенные в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" предусматривают, во-первых, дополнение статьи 4 этого закона положением о том, что на временно пребывающих, временно или постоянно проживающих в Российской Федерации граждан Республики Беларусь распространяются акты Союзного государства России и Белоруссии; во-вторых, отмену квот на выдачу гражданам Республики Беларусь разрешений на временное проживание в Российской Федерации; в-третьих, законодательную конкретизацию правила о том, что основанием для выдачи белорусскому гражданину вида на жительство в нашей стране может служить состоявшийся обмен жилых помещений между гражданами Республики Беларусь и Российской Федерации, переселяющихся соответственно в Россию или в Белоруссию; в-четвертых, установление дополнительного основания для аннулирования гражданину третьего государства разрешения на временное проживание или вида на жительство в нашей стране в случае, если этот гражданин подвергался административному выдворению из Республики Беларусь; в-пятых, неприменение для временно проживающих в России белорусских граждан установленных российским законодательством ограничений на изменение указанными гражданами Белоруссии по собственному желанию места своего проживания в пределах того субъекта Российской Федерации, где им разрешено временное проживание, либо на переезд ими к месту проживания на территории другого субъекта Российской Федерации; в-шестых, законодательное закрепление неприменения правила об обязательном получении белорусскими гражданами разрешения на работу в Российской Федерации, а для российских работодателей или заказчиков работ (услуг) - разрешения на привлечение и использование иностранных работников в отношении граждан Белоруссии и, наконец, в-седьмых, освобождение граждан Республики Беларусь от регистрации по месту их пребывания в случае, если срок такого пребывания не превышает 90 дней с момента их въезда в Российскую Федерацию.

Изменение, инициируемое представленным законопроектом в статью 14 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации", предусматривает установление возможности приема в российское гражданство в упрощенном порядке - (без соблюдения условия об обязательном пятилетнем сроке проживания в Российской Федерации перед обращением с соответствующим заявлением о приеме в гражданство России) - для лиц, которые состояли в гражданстве Белорусской ССР и одновременно в гражданстве бывшего СССР, родились или проживали на территории РСФСР до 21 декабря 1991 года, а также для нынешних граждан Республики Беларусь при наличии у них одного из близких родственников: постоянно проживающих в Российской Федерации российских граждан (супруга, родителя (усыновителя), ребенка (в том числе усыновленного), сестры, брата, бабушки, деда, внука или внучки).

Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству отмечает, что согласно представленному проекту федерального закона предполагается закрепление в поименованных законодательных актах Российской Федерации нескольких ключевых положений, уже зафиксированных (возможно, - в несколько ином виде) в ряде международных договоров Российской Федерации с Республикой Беларусь и других актах совместных органов объединения России и Белоруссии (Договоре 1998 года между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о равных правах граждан, Договоре 1999 года между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о создании Союзного государства, Решении Высшего Совета Сообщества Беларуси и России от 22 июня 1996 года N 4 "О равных правах граждан на трудоустройство, оплату труда и предоставление других социально-трудовых гарантий", Решении Высшего Совета Сообщества Беларуси и России от 22 июня 1996 года N 5 "О .беспрепятственном обмене жилых помещений", Соглашением от 24 января 2006 года между Российской Федерацией и Республикой Беларусь об обеспечении равных прав граждан Российской Федерации и Республики Беларусь на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территориях государств-участников Союзного государства и др.), а также в четырехстороннем Соглашении 1999 года об упрощенном порядке приобретения гражданства, заключенном между Российской Федерацией, Республикой Беларусь, Республикой Казахстан и Кыргызской Республикой.

Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству полагает, что в целом рассматриваемый законопроект N 281520-4 направлен на установление более благоприятного правового положения в Российской Федерации для белорусских граждан и дополнительного нормативного закрепления для них равных прав с гражданами России на осуществление трудовой деятельности, медицинское и социальное обслуживание, приобретение и найм жилья и получение других разнообразных мер социально-экономической поддержки.

В связи с этим, Комитет весьма позитивно оценивает стремление авторов данной законодательной инициативы принять возможные дополнительные меры для существования обозначенных благоприятных условий нахождения граждан Белоруссии на территории России, поскольку создание и обеспечение таких условий соответствует общему духу российско-белорусских отношений, отражает уровень сотрудничества и взаимодействия дружественных Российской Федерации и Республики Беларусь, а также ориентировано на дальнейшее углубление интеграции наших братских стран и народов в рамках Союзного государства.

Однако, выражая положительное отношение к отмеченной целевой установке авторов рассматриваемого проекта федерального закона, Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству, тем не менее, не считает возможным рекомендовать его Государственной Думой к принятию в первом чтении, поскольку, во-первых, возражает против концепции данного законопроекта, а во-вторых, имеет в отношении него определенные замечания правового и содержательного характера.

Комитетом не разделяются и не оцениваются как обоснованные доводы авторов представленного проекта федерального закона, (изложенные в пояснительной записке к нему), о том, что является целесообразным включение в законодательство Российской Федерации обязательных для нашей страны норм международного права - к числу которых относятся в том числе договоры, а также иные двусторонние правовые акты России и Белоруссии, - а также о том, что указанное включение будет способствовать модернизации и развитию отечественного законодательства в соответствии с некими международно-правовыми критериями.

В данной связи Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству обращает внимание на то, что в силу прямого указания нормы части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, - (и учитывая, что в соответствии с частью 1 этой же статьи 15 российская Конституция, как известно, является нормативным документом прямого действия), - общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью правовой системы нашей страны. И при этом в случае, если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применению подлежат именно правила международного договора.

Поэтому и в целом, и в частности - применительно к рассматриваемой законодательной инициативе - Комитет считает подобное нормотворчество избыточным правовым регулированием, вследствие чего не соглашается с общей концепцией представленного проекта федерального закона N 281520-4, предполагающей инкорпорацию в статьи Федеральных законов "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и "О гражданстве Российской Федерации" отдельных конкретных положений из имеющих сегодня международно-правовой статус договоров России с Республикой Беларусь.

Замечания содержательного характера, которые возникли у Комитета в отношении отдельных норм рассматриваемого проекта федерального закона, связаны с тем, что авторами данного законопроекта в отношении граждан Республики Беларусь предлагается закрепление дополнительных благоприятных условий их правового положения в России, однако, эти благоприятные условия часто являются менее значительными, чем это уже предусмотрено другими положениями названных законодательных актов.

В других случаях нормы представленного законопроекта дублируют либо вовсе не учитывают те правовые преференции и законодательные новации, которые уже предусмотрены принятыми федеральными законами или заключенными международными договорами нашей страны, - что, в свою очередь, не может не вызвать определенных замечаний чисто правового характера.

Так, предлагаемое в пункте 2 статьи 1 законопроекта дополнение статьи 6 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" новым подпунктом 2, - согласно которому разрешения на временное проживание в Российской Федерации должны выдаваться гражданам Республики Беларусь без учета квоты на выдачу таких разрешений, - не учитывают новаций, которые применяются в соответствии с Санкт-Петербургским Соглашением от 24 января 2006 года между Российской Федерацией и Республикой Беларусь об обеспечении равных прав граждан Российской Федерации и Республики Беларусь на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территориях государств-участников Союзного государства.

Пунктом 1 статьи 4 данного Соглашения предусматривается, что факт принадлежности лица к гражданству России или Белоруссии является основанием для получения разрешения на постоянное жительство (подачи заявления о выдаче вида на жительство) без учета срока временного пребывания и получения разрешения на временное проживание на территории соответствующей стороны.

Поскольку упомянутое Санкт-Петербургское Соглашение ратифицировано Российской Федерацией и уже несколько лет назад вступило в силу (с 3 февраля 2009 года), - совершенно очевидно, что установленные в его статье 4 условия являются более благоприятными, чем это предусматривается указанной нормой пункта 2 статьи 1 рассматриваемого законопроекта.

Подобное же замечание и связанные с ним мотивы в полной мере применимы к нормам пунктов 4 и 6 статьи 1 законопроекта, (где предлагается закрепить соответственно льготное основание для выдачи белорусскому гражданину вида на жительство в случае обмена им своих жилых помещений с территории Белоруссии на Россию, а также возможность временно проживающего в Российской Федерации гражданина Республики Беларусь по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта Российской Федерации).

Следует также отметить, что будучи внесенной ранее принятия и вступления в силу Федерального закона от 18 июля 2006 года N 110-ФЗ, которым в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" были внесены существенные изменения, рассматриваемая законодательная инициатива содержит неправильное обозначение структурных единиц названного Федерального закона, поскольку указываемые в ней номера положений этого закона после внесения в него инициируемых изменений либо совпадают с номерами его новых пунктов совершенно иного содержания, введенных в данный законодательный акт позднее, либо предлагаются в уже несуществующие статьи указанного Федерального закона. Отмеченное обстоятельство относится как раз к пункту 4 статьи 1 законопроекта, а также к пункту 9 той же его статьи, где инициируются изменения в статью 20 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", утратившую силу с 15 января 2007 года.

Рассматриваемым законопроектом не учитываются не только структурные (т.е., по сути, юридико-технические), но также и содержательные изменения и дополнения, которые были внесены в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" вышеупомянутым Федеральным законом от 18 июля 2006 года N 110-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации".

Так, пунктом 7 законопроекта в статье 13 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" предлагается зафиксировать правило о том, что при использовании работодателем и (или) заказчиком работ (услуг) труда граждан Республики Беларусь получение разрешения на привлечение и использование иностранных работников не требуется.

Однако в соответствии с пунктом 9 статьи 13.1 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", (введенной в действие с 15 января 2007 года), работодатели или заказчики работ (услуг) вправе привлекать и использовать для осуществления трудовой деятельности иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы (в том числе граждан Республики Беларусь), имеющих разрешение на работу, без получения разрешения на привлечение и использование иностранных работников, хотя и с обязательными уведомлениями о таких привлечении и использовании территориального органа ФМС России и органа исполнительной власти, ведающего вопросами занятости населения в соответствующем субъекте Российской Федерации.

Кроме того, норма пункта 9 статьи 1 законопроекта, - в соответствии с которой граждане Белоруссии освобождаются от обязанности зарегистрироваться по месту их пребывания, если срок такого пребывания не превышает 90 дней с момента их въезда в Российскую Федерацию, - предлагается без учета новых правил регистрации иностранных граждан по месту жительства и учета по месту пребывания, которые с 15 января 2007 года регулируются не Федеральным законом "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", а Федеральным законом от 18 июля 2006 года N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации", и к тому же не учитывает новаций, которые установлены уже вышеупоминавшимся Санкт-Петербургским Соглашением об обеспечении равных прав граждан Российской Федерации и Республики Беларусь на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территориях государств - участников Союзного государства, где в статье 3 устанавливается только 30-дневный срок допустимого пребывания без учета или регистрации гражданина одной договаривающейся стороны на территории другой стороны.

(Необходимо отметить, что такой же 30-дневный срок допустимости нахождения без регистрации или учета по месту пребывания для трудящихся-мигрантов и членов их семей - граждан одного из государств-участников на территории другого государства-участника, т.е. государства трудоустройства указанных лиц - предусмотрен согласно статье 5 Соглашения о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей, которое было заключено в Санкт-Петербурге 19 ноября 2010 года между Правительствами Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан и вступило в силу с 1 января 2012 года.)

Наконец, предложенное в статье 2 законопроекта установление для проживающих в Российской Федерации граждан Республики Беларусь, (имеющих близких родственников - российских граждан), возможности приобретения российского гражданства в упрощенном порядке, но без соблюдения только одного условия об обязательном пятилетнем сроке проживания в Российской Федерации (до момента обращения с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации) не является более благоприятным способом для получения российского гражданства, чем это уже предусмотрено в статьях 1 и 2 - и в некоторой степени по определенным критериям дублирует данные статьи - Московского Соглашения от 26 февраля 1999 года между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства, (согласно которому каждое из договаривающихся государств предоставляет право на получение своего гражданства в упрощенном (регистрационном) порядке прибывшему на его территорию для постоянного жительства гражданину другой договаривающейся стороны в случае, если заявитель состоял в гражданстве одного из указанных государств и одновременно в гражданстве СССР, родился или проживал на территории стороны приобретаемого гражданства до 21 декабря 1991 года, либо если у заявителя имеется один из следующих близких родственников, постоянно проживающий на территории государства приобретаемого гражданства и являющийся гражданином такого государства: супруг (супруга), один из родителей (усыновителей), ребенок (в том числе усыновленный), сестра, брат, дед, бабушка, внук или внучка.

Таким образом, представленный проект федерального закона недостаточно согласуется с несколькими положениями различных законодательных актов Российской Федерации и международных договоров нашей страны и предлагает избыточное (и объективно нецелесообразное) правовое регулирование нескольких отмеченных вопросов, касающихся правового положения в Российской Федерации иностранных граждан (в данном случае - граждан Белоруссии) и российского гражданства.

Вместе с тем, не поддерживая принятия рассматриваемого законопроекта, Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству, считает уместным обратить внимание на необходимость неукоснительного соблюдения положений действующих соглашений и иных международных договоров, заключенных между Российской Федерацией и Республикой Беларусь, и правовых актов, принятых высшими органами Союзного государства России и Белоруссии, а также считает целесообразным активизацию дальнейшего развития правового регулирования различных общественных отношений, (в том числе вопросов, касающихся правового статуса и преференций для различных категорий российских и белорусских граждан) на уровне межгосударственных интеграционных объединений наших дружественных стран, - в первую очередь, в рамках Союзного государства Российской Федерации и Республики Беларусь, а также в контексте Единого экономического пространства России, Белоруссии и Казахстана и Содружества Независимых Государств в целом.

В Комитете известно, что в процессе современной правоприменительной практики, к сожалению, еще возникают ситуации, когда в Российской Федерации к гражданам Республики Беларусь зачастую предъявляются необоснованные дополнительные требования, не учитывающие особенностей их правового статуса, закрепленного в Договоре о создании Союзного государства, Договоре о равных правах граждан и в других двусторонних соглашениях России и Белоруссии, в результате чего белорусские граждане не только лишаются ряда льгот и преференций, предусмотренных правовыми актами российского законодательства, но и, фактически, испытывают определенное ущемление их прав и законных интересов.

Так, например, применительно к различным ситуациям достаточно часто рассматривались ранее (и иногда рассматриваются сегодня) вопросы о допустимости осуществления гражданами Республики Беларусь трудовой деятельности на территории Российской Федерации без получения ими разрешений на работу, (как это обязательно для иных иностранных граждан), а также о необходимости отмены для белорусских граждан такого разрешительного порядка. Предложение о законодательном закреплении нормы о неприменении указанного разрешительного условия в отношении граждан Республики Беларусь инициировано и в пункте 8 статьи 1 рассматриваемого законопроекта.

Между тем, еще пунктом 1 Решения от 22 июня 1996 года N 4 Высшего Совета Сообщества Беларуси и России "О равных правах граждан на трудоустройство, оплату труда и предоставление других социально-трудовых гарантий", вступившим в силу с даты его подписания, установлено, что действующий на основе национального законодательства порядок регулирования привлечения и использования иностранной рабочей силы в отношении граждан Республики Беларусь в Российской Федерации и граждан Российской Федерации в Республике Беларусь не применяется.

Однако, сам факт неоднократной постановки в проблемном плане вышеуказанных вопросов о наличии уведомительного или разрешительного порядка осуществления трудовой деятельности в Российской Федерации гражданами Республики Беларусь свидетельствует о том, что в нарушение целого ряда нормативных правовых актов (и в первую очередь, Конституции Российской Федерации) положения названного документа Сообщества Белоруссии и России на местах зачастую применяются неправильно или не исполняются вообще.

В то же время, не оставляя без внимания подобных негативных обстоятельств и не высказывая каких-либо сомнений по поводу необходимости устранения не только их последствий, но и причин, Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству, как уже отмечено ранее, видит пути разрешения таких неблагоприятных ситуаций не в дублировании международно-правовых норм во внутреннем законодательстве Российской Федерации, а в улучшении организации и осуществления правоприменительной деятельности различных субъектов на всех уровнях, а также в усилении активности и эффективности контроля компетентных государственных органов за соблюдением в отношении граждан Белоруссии всех установлений и предписаний международных нормативных документов, действующих между Российской Федерацией и Республикой Беларусь и являющихся составной частью нашей правовой системы в силу прямого указания нормы части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации.

В связи с изложенным, Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству рекомендует Государственной Думе отклонить проект федерального закона N 281520-4 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации", внесенный депутатом Государственной Думы В.Б. Шестаковым, а также С.Н. Бабуриным, Е.Ю. Мухиной, А.В. Фоменко, В.И. Черепковым в период исполнения ими полномочий депутатов Государственной Думы.

Настоящее Заключение утверждено на заседании Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству 20 января 2012 года.

Председатель Комитета

В.Н. Плигин