Заключение Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 617570-5 "О культуре в Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думы Е.Г. Драпеко, З.М. Степановой, И.И. Гильмутдиновым, а также Г.П. Ивлиевым, В.М. Кущевым, Н.В. Расторгуевым, С.Ю. Захаровой в период исполнения ими своих полномочий депутатов Государственной Думы

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 23 января 2012 года (протокол N 6, пункт 80) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 617570-5 "О культуре в Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думы Е.Г. Драпеко, З.М. Степановой, И.И. Гильмутдиновым, а также Г.П. Ивлиевым, В.М. Кущевым, Н.В. Расторгуевым, С.Ю. Захаровой в период исполнения ими своих полномочий депутатов Государственной Думы.

Законопроект устанавливает правовые, организационные, экономические и социальные основы деятельности в сфере культуры, определяет основные принципы законодательства о культуре, а также полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в сфере культуры и разработан взамен действующего в настоящее время Закона Российской Федерации от 9 октября 1992 года N 3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре".

В связи с данной законодательной инициативой Комитет отмечает следующее.

Изучив законопроект, следует отметить, что значительное число его положений носит декларативный характер. Так, например, большинство норм главы II законопроекта (статья 7, часть 1 статьи 10, часть 1 статьи 11, часть 1 статьи 12, часть 1 статьи 14, статьи 15, 16, 20 законопроекта) воспроизводят положения Конституции Российской Федерации, которые имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации и не нуждаются в дополнительном законодательном закреплении.

Также следует отметить, что ряд положений законопроекта являются предметом правового регулирования других Федеральных законов. Так, необходимо соотнести положения статьи 18 законопроекта, определяющей право на вывоз и ввоз культурных ценностей, результатов своей творческой деятельности, с положениями Закона Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. N 4804-1 "О вывозе и ввозе культурных ценностей"; положения статьи 21 законопроекта, определяющей право на национально-культурную автономию, с положениями Федерального закона от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии". Пунктом 8 статьи 2 законопроекта дается определение "объекта культурного наследия", которое необходимо соотнести с определением, установленным статьей 3 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Кроме того в законопроекте применяются термины, значение которых ранее не установлены законодательством Российской Федерации и не определяются самим законопроектом ("привлечение бизнеса", "занятие меценатством", "развитие индустрий культуры", "целевой капитал", "государственно-частное партнерство").

В соответствии с частью 2 статьи 11 законопроекта органы государственной власти Российской Федерации наделяются рядом полномочий в целях создания гарантий реализации права на пользование организациями культуры, на доступ к культурным ценностям. Вместе с тем пунктом 6 указанной статьи устанавливается, что порядок бесплатного посещения музеев, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации или ведении органов местного самоуправления, и порядок финансирования связанных с этим расходов устанавливаются соответственно органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления. Кроме того, полномочия органов всех уровней власти в сфере культуры определяются главой IV законопроекта. В связи с чем, полагаем целесообразным положения части 2 статьи 11 законопроекта перенести в соответствующие статьи главы IV законопроекта.

В соответствии с пунктами 5 - 7 части 2 статьи 26 законопроекта органы государственной власти Российской Федерации наделяются рядом полномочий в сфере культуры (сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в федеральной собственности; государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения; охрана и сохранение особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации), которыми они уже обладают в силу положений статей 6 и 9 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Статьей 27 законопроекта определяются предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Однако указанные положения не являются объектом правового регулирования главы IV, устанавливающей полномочия органов государственной власти в сфере культуры. Также следует отметить, что ряд проектируемых указанной статьей норм (пункты 3 - 6 части 1) уже отнесен к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с положениями части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ).

Кроме того, необходимо учесть, что в соответствии с частью 4 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ перечень полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и (или) дополнений в статьи 26.3 или в порядке, предусмотренном указанной статьи.

В соответствии со статьей 29 законопроекта определяются полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере культуры. Причем проектируемой статьей предусматривается разделение полномочий законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере культуры. Однако указанное разделение полномочий не согласуется с положениями Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, в котором такого разграничения нет. Кроме того, в соответствии с частью 1 статьи 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации, определяются конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Также следует отметить, что в соответствии с частью 4 статьи 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ федеральные законы, договоры о разграничении полномочий и соглашения, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, должны устанавливать права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъекта Российской Федерации, порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий, не могут одновременно возлагать аналогичные полномочия на федеральные органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также должны соответствовать другим требованиям, установленным указанным Федеральным законом.

Статьей 30 законопроекта определяются полномочия органов местного самоуправления в сфере культуры. При этом пунктом 4 части 1 проектируемой статьи к полномочиям органов местного самоуправления в сфере культуры отнесено создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории поселения, муниципального района, городского округа. Однако в соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 14.1, пунктом 4 части 1 статьи 15.1, пунктом 6 части 1 статьи 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ) осуществление указанной деятельности является правом муниципального образования и не может быть отнесено к полномочиям. Кроме того, положения части 2 проектируемой статьи дублируют отдельные положения Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, определяющие права органов местного самоуправления муниципальных образований на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения.

В соответствии с частью 2 статьи 32 законопроекта региональные и муниципальные целевые программы в сфере культуры могут с учетом местных особенностей корректировать положения федеральных целевых программ в сторону расширения мер по сохранению и развитию культуры и увеличения их финансирования. При этом в соответствии с частью 4 указанной статьи порядок формирования финансирования и реализации целевых программ в сфере культуры определяется Правительством Российской Федерации. Кроме того, положения проектируемой статьи 32 необходимо соотнести с положениями статей 179, 205 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Частью 3 статьи 50 законопроекта определяется, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий вправе объединять денежные средства из бюджетных и внебюджетных источников для совместной поддержки проведения мероприятий и реализации творческих проектов в сфере культуры. При этом законопроектом не предусмотрен механизм реализации указанного права, что может привести к неопределенности толкования и применения указанной нормы. Кроме того, проектируемую норму необходимо соотнести с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ и Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ в части регулирования расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В соответствии со статьей 60 законопроекта физические лица и юридические лица, а также органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе учреждать фонды развития культуры в соответствии с законодательством Российской Федерации. Однако законопроектом не определены источники и порядок финансирования указанных фондов. Аналогичное замечание касается также пункта 8 части 2 статьи 29 законопроекта.

Кроме того, законопроект в целом нуждается в совершенствовании юридической техники.

Вместе с тем, с учетом назревшей необходимости переработки Закона Российской Федерации от 9 октября 1992 года N 3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре", принятого еще до вступления в силу Конституции Российской Федерации, и правового закрепления основных положений в сфере культуры, Комитет отмечает необходимость разработки и принятия базового Федерального закона в сфере культуры. В связи с этим полагаем целесообразным обратить внимание авторов законопроекта на актуальность юридико-технической и содержательной доработки представленного законопроекта, в том числе с учетом специфики культурной деятельности на региональном и муниципальном уровнях.

На основании изложенного Комитет считает возможным поддержать принятие рассматриваемого законопроекта в первом чтении только при условии устранения указанных замечаний и доработки законопроекта в целом.

Председатель Комитета

В.Б. Кидяев