Заключение Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления по проекту федерального закона N 520760-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части постановки на учет плательщиков платы за негативное воздействие на окружающую среду и введения муниципального экологического контроля", внесенному Костромской областной Думой (утратило силу)

Заключение Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления
по проекту федерального закона N 520760-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части постановки на учет плательщиков платы за негативное воздействие на окружающую среду и введения муниципального экологического контроля", внесенному Костромской областной Думой

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 16 мая 2011 года (протокол N 280, пункт 65) Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 520760-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части постановки на учет плательщиков платы за негативное воздействие на окружающую среду и введения муниципального экологического контроля", внесенный Костромской областной Думой.

В связи с данной законодательной инициативой Комитет отмечает следующее.

Осуществление муниципального экологического контроля в разных вариантах предусматривалось Федеральным законом от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (подпункт 29 пункта 2 статьи 6), Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", а также Федеральным законом 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Федеральным законом от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" изменения были внесены и в Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ, и в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ. В результате: организация и осуществление экологического контроля вопросы исключены как из перечня вопросов местного значения, так и из полномочий органов местного самоуправления.

Единственное упоминание о муниципальном экологическом контроле, сохранявшееся после 31 декабря 2005 года в законодательстве - перечень видов экологического контроля в пункте 2 статьи 64 Федерального закона "Об охране окружающей среды". Однако данная техническая неточность была исправлена Федеральным законом от 24 июня 2008 года N 93-ФЗ "О внесении изменения в статью 64 Федерального закона "Об охране окружающей среды".

Однако с исключением из законодательства понятия "муниципальный экологический контроль" органы местного самоуправления не могут считаться устраненными из сферы экологических отношений, отношений по охране и контролю за состоянием окружающей среды.

В соответствии с нормой части 6 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы местного самоуправления могут законами субъектов Российской Федерации наделяться отдельными государственными полномочиями по осуществлению государственного контроля в области охраны окружающей среды. Такое наделение осуществляется в порядке, предусмотренном главой 4 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ.

Кроме того, Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ относит к вопросам местного значения муниципальных районов, и городских округов организацию мероприятий по охране окружающей среды. В рамках решения этого вопроса местного значения могут быть реализованы, в том числе, и функции по обследованию воздействия на природную среду различных объектов. Конкретные особенности осуществления органами местного самоуправления и должностными лицами контроля за состоянием окружающей среды могут быть закреплены в соответствующем муниципальном правовом акте (например, положении).

Следует заметить, что такому подходу способствует и нормативное определение экологического контроля, содержащееся в пункте 1 статьи 64 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ. Закон устанавливает равнозначность понятия "контроль в области охраны окружающей среды" и понятия "экологический контроль". При этом определение контроля данного вида дано через его цели: "контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) проводится в целях обеспечения органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности".

В пояснительной записке к законопроекту в качестве мотива для введения муниципального экологического контроля называется "малочисленность государственных инспекторов, осуществляющих государственный экологический контроль на региональном уровне". Данный довод Комитетом отводится как несущественный по следующим основаниям. Во-первых, законодательство уже содержит достаточно работоспособные механизмы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Во-вторых, нехватка кадров в органах государственной власти субъектов Российской Федерации в принципе не может являться основанием для передачи того или иного полномочия органам местного самоуправления, кадровая ситуация в которых еще более напряженная, в первую очередь, из-за практически повсеместной дотационности местных бюджетов.

Не поддерживается Комитетом и предлагаемое законопроектом возложение на Правительство Российской Федерации установления критериев разделения объектов экологического контроля между контролирующими органами (абзацы 7-9 пункта 6 статьи 4 законопроекта).

Подобный подход использовался в экологическом законодательстве до 2006 года, когда в развитие Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ Правительством Российской Федерации был принят ряд подзаконных актов, прежде всего Постановление от 29 октября 2002 года N 777 "О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю". Однако практическая реализация указанного постановления выявила недостатки системы разграничения объектов экологического контроля.

Так, в рекомендациях парламентских слушаний "О совершенствовании законодательства в области обеспечения экологического контроля", состоявшихся 15 мая 2008 года в Малом зале Государственной Думы, в частности, было отмечено, что критерии, указанные в Постановлении от 29 октября 2002 года N 777, "не конкретны, расплывчаты и не учитывают состояния окружающей среды в местах размещения объектов хозяйственной и иной деятельности. Это привело к разночтению и возникновению споров между органами исполнительной власти разных уровней при определении подконтрольности объектов. В результате появились случаи дублирования полномочий органов исполнительной власти при проведении государственного экологического контроля на одних объектах, и полное его отсутствие на других.

Наряду с этим, финансирование государственных органов исполнительной власти, уполномоченных организовывать и проводить государственный экологический контроль, а также органов, осуществляющих муниципальный экологический контроль, отставало от требуемого."

По мнению Комитета, исключение местных сообществ из экологической сферы не может быть признано справедливым. В то же время вопрос о введении муниципального экологического контроля следует решать комплексно, в том числе, используя имеющиеся механизмы временного перераспределения полномочий между органами публичной власти, а также оценивая достаточность и эффективность участия органов и должностных лиц местного самоуправления в процедурах привлечения к административной ответственности, обращения в суд в защиту публичных интересов и т.д.

С учетом изложенного проект федерального закона N 520760-5 в представленной редакции Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления не поддерживается.

Председатель Комитета

В.С. Тимченко