Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству на проект федерального закона N 609009-5 "О внесении изменений в статью 14 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации", внесенный К.Ф. Затулиным в период исполнения им полномочий депутата Государственной Думы (утратило силу)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству
на проект федерального закона N 609009-5 "О внесении изменений в статью 14 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации", внесенный К.Ф. Затулиным в период исполнения им полномочий депутата Государственной Думы

Досье на проект федерального закона

Комитетом Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству рассмотрен проект федерального закона N 609009-5 "О внесении изменений в статью 14 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации", внесенный К.Ф. Затулиным в период исполнения им полномочий депутата Государственной Думы.

Согласно данному законопроекту статью 14 Федерального закона от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" предлагается дополнить частью восьмой, - на основании которой должен быть установлен упрощенный порядок приема в гражданство Российской Федерации для иностранных граждан и лиц без гражданства, признаваемых соотечественниками в соответствии с пунктом 3 статьи 1 Федерального закона от 24 мая 1999 года N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом".

Как известно, согласно обозначенной норме Федерального закона "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" соотечественниками признаются иностранные граждане и лица без гражданства и их потомки, проживающие за пределами территории нашей страны и относящиеся, как правило, к народам, исторически проживающим на территории Российской Федерации, а также сделавшие выбор в пользу духовной, культурной и правовой связи с Россией лица, чьи родственники по прямой восходящей линии ранее проживали на территории Российской Федерации, (включая лиц, состоявших в гражданстве СССР, проживающих в государствах, входивших в состав СССР и получивших гражданство этих государств или ставших лицами без гражданства, а также включая выходцев (эмигрантов) из Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР, Российской Федерации, имевших соответствующую гражданскую принадлежность и ставших иностранными гражданами или лицами без гражданства).

Упрощенный порядок приема в гражданство Российской Федерации, который согласно представленному законопроекту предусматривается установить в отношении иностранных соотечественников, предполагает неприменение к ним таких общих условий приобретения российского гражданства, зафиксированных в части первой статьи 13 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации", как соблюдение обязательного 5-летнего (или иного) срока проживания на территории нашей страны и наличие вида на жительство в Российской Федерации, а также требования об обращении в полномочный орган соответствующего иностранного государства с заявлением об отказе от имеющегося гражданства данного иностранного государства.

Таким образом, в случае реализации представленного законопроекта иностранные граждане и лица без гражданства, в отношении которых предлагается установить вышеуказанный упрощенный порядок приема в гражданство России, смогут обращаться с соответствующими заявлениями в дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации за пределами нашей страны и в то же время получат право не отказываться от иного, уже имеющихся у них гражданства. По мнению автора рассматриваемой законодательной инициативы, (выраженному в пояснительной записке к законопроекту), принятие такой поправки в действующий Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" будет способствовать большей мобильности соотечественников, укоренившихся за рубежом, и отвечает государственной политике привлечения соотечественников к активному участию в модернизации нашей страны.

Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству отмечает, что рассматриваемый проект федерального закона не содержит противоречий с Конституцией Российской Федерации и за исключением некоторых аспектов в целом согласуется с законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

(Упомянутые исключения связаны с тем, что предлагаемая законодательная новация не вполне соотносится с нормой части седьмой той же статьи 14 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации", где уже предусмотрены определенные условия упрощенного порядка приема в гражданство России для иностранных соотечественников, которые прибывают в нашу страну в рамках Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 года N 637.)

При этом Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству считает необходимым подчеркнуть, что рамочная норма о праве иностранных соотечественников на прием в российское гражданство в упрощенном порядке закреплена в статье 11.1 Федерального закона "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" и касается всех соотечественников, а не только их отдельных категорий.

В данной связи общая концептуальная направленность рассматриваемого законопроекта, - применительно к затрагиваемому им кругу лиц - не вызывает каких-либо возражений.

Однако, несмотря на отмеченные обстоятельства, Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству не может поддержать представленную законодательную инициативу и возражает против ее принятия Государственной Думой, поскольку предложенные в законопроекте условия реализации упрощенного порядка приема иностранных соотечественников в российское гражданство в настоящее время не могут считаться допустимыми.

Основное замечание Комитета при этом касается фактически инициируемого в рассматриваемом проекте федерального закона (или, по меньшей мере, поощряемого им) возникновения множественности гражданств у иностранных соотечественников, желающих получить гражданство Российской Федерации, что концептуально предопределено в той части нормы законопроекта, где указывается на освобождение иностранного гражданина или лица без гражданства, признаваемого соотечественником. от обязанности обращения в полномочный орган иностранного государства с заявлением об отказе от имеющегося у него иностранного гражданства.

Несмотря на то, что гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором нашей страны в силу прямого установления части 1 статьи 62 Конституции Российской Федерации, - сам факт наличия такого правового института не означает целесообразности его реализации без каких-либо ограничений, а скорее, наоборот, свидетельствует о возможности только его выборочного осуществления.

Как известно, в настоящее время нормами федерального законодательства допустимые случаи правомерного возникновения двойного гражданства - в контексте соблюдения всех соответствующих правовых процедур - не предусмотрены вообще, а на международно-правовом уровне такие случаи достаточно четко предусматриваются лишь на основании соответствующего Соглашения между Российской Федерации и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства от 23 декабря 1993 года, (которое на сегодняшний момент, фактически, не применяется), и Договора нашей страны с Республикой Таджикистан от 7 сентября 1995 года об урегулировании вопросов двойного гражданства.

Отмеченные обстоятельства - хотя и косвенным образом, - но все же указывают на, по меньшей мере, сдержанное отношение отечественного законодателя к возможности применения института двойного гражданства и тем более никоим образом не обозначают возможности его дальнейшего активного развития.

Такая ситуация обусловлена, очевидно, в том числе и тем аспектом, что даже факт нормативного признания двойного гражданства вступает в некоторое несоответствие с основным критерием российского гражданства, зафиксированным в самом его определении, содержащемся в статье 3 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" и обозначающим его, как устойчивую правовую связь лица с нашей страной.

Однако рассматриваемый законопроект, имея вышеуказанные концептуальные положения, по сути, целевым образом направлен на дальнейшее нормативное закрепление и законодательное развитие обозначенного правового института двойного гражданства, - что в современных условиях, по мнению Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству, не может быть признано целесообразным.

Изложенное не означает однозначной отрицательной оценки Комитета в отношении возможности применения института двойного гражданства в нашей стране вообще. Совершенно очевидно, что для отдельных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства, - принадлежащих, в основном, именно к соотечественникам, - установление такого правового института целесообразно и даже необходимо.

Однако случаи допустимости возникновения у граждан России гражданства иностранного государства в нормативном отношении должны предусматриваться как исключительные и поэтому требуют тщательной и подробной регламентации, а значит, и в предметном отношении требуют специального регулирования и некоего "точечного" нормативного воплощения.

Вместе с тем, как уже отмечено ранее, представленным проектом федерального закона возможность возникновения двойного гражданства предполагается у всех лиц, подпадающих под определение иностранного соотечественника, что, - как уже указано выше, - по мнению Комитета, нельзя считать обоснованным.

В связи с отмеченными обстоятельствами, Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству рекомендует Государственной Думе отклонить проект федерального закона N 609009-5 "О внесении изменений в статью 14 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации", внесенный К.Ф. Затулиным в период исполнения им полномочий депутата Государственной Думы.

Настоящее Заключение утверждено на заседании Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству 20 января 2012 года.

Председатель Комитета

В.Н. Плигин