Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по транспорту по проекту федерального закона N 608695-5 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части государственного регулирования торгового мореплавания в акватории Северного морского пути" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по транспорту
по проекту федерального закона N 608695-5 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части государственного регулирования торгового мореплавания в акватории Северного морского пути"

Досье на проект федерального закона

В Комитете Государственной Думы по транспорту рассмотрен проект федерального закона N 608695-5 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части государственного регулирования торгового мореплавания в акватории Северного морского пути".

Как указывается в пояснительной записке, основной идеей законопроекта является совершенствование законодательства Российской Федерации в сфере регулирования отношений, связанных с плаванием судов в акватории Северного морского пути.

Законопроект предполагает внесение изменений в федеральные законы "О естественных монополиях" и "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", а также в Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации.

В частности, законопроектом в законодательство Российской Федерации вводится новое определение акватории Северного морского пути, устанавливается компетенция Правительства Российской Федерации на установление границ акватории Северного морского пути, предусматривается создание Администрации Северного морского пути в форме федерального государственного учреждения. Также предусматривается введение арктического корабельного сбора за услуги по обеспечению безопасности мореплавания, ставки которого определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации о естественных монополиях. Кроме того, предусматривается взимание платы за услуги по ледокольной и ледовой лоцманской проводке судов в акватории Северного морского пути.

Комитет Государственной Думы по транспорту отмечает следующее.

Пристальное внимание, которое уделяется в настоящее время вопросам разнообразной деятельности в Арктике, делает вполне адекватным и политически обоснованным принятие по вопросу об использовании Северного морского пути самостоятельного законодательного акта со своим собственным предметом правового регулирования.

Предложение законодательно разрешить вопросы государственного управления судоходством по Северному морскому пути (включая вопросы создания специальной организации для этих целей) путем внесения изменений в отдельные законодательные акты представляется не совсем удачным. Осуществление такого подхода, как явствует из рассматриваемого законопроекта, привело к внесению изменений в законодательные акты, которые по предмету своего регулирования не отвечают целям законопроекта.

Так, Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации регулирует отношения, возникающие из торгового мореплавания, под которым понимается деятельность, связанная с использованием судов для различных целей (статьи 1 и 2 КТМ).

КТМ не включает и не может включать положений о статусе и режиме морских пространств (в том числе Северного морского пути): эти вопросы являются предметом специальных федеральных законов "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" и "О континентальном шельфе Российской Федерации".

Предложение исключить определение Северного морского пути из Федерального закона "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" и ввести его в Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации представляется, по меньшей мере, весьма сомнительным. Также представляются не относящимися к предмету регулирования КТМ проектируемые законоположения о создании и функциях Администрации Северного морского пути, о сборах, взимаемых на трассах Северного морского пути, а также о содержании Правил плавания в акватории Северного морского пути.

Новое определение "акватории Северного морского пути" и само по себе порождает ряд замечаний.

Прежде всего, вызывает недоумение отсутствие в новом определении ссылки на исторический титул, а именно отсутствие слов, что СМП - это "исторически сложившаяся национальная единая транспортная коммуникация в Арктике".

Также вызывает сомнение стремление разработчиков законопроекта снизить юридическую силу акта, которым устанавливаются границы Северного морского пути, с федерального закона до постановления Правительства. Представляется, что такой подход не прибавит весомости нашим намерениям осуществлять управление судоходством в российской Арктике.

Содержание понятия "акватория Северного морского пути", вводимого законопроектом, предусматривает объединение морских пространств с различным международно-правовым режимом судоходства. При этом необходимо иметь в виду, что Конвенция ООН по морскому праву 1982 года, установившая современный международно-правовой режим морских пространств, не использует термин "акватория" для обозначения того или иного водного пространства или нескольких пространств. Учитывая, что трассы СМП в зависимости от навигационной обстановки могут выходить за пределы территориального моря Российской Федерации, представляется сомнительным, что термином "акватория" можно объединить морские пространства с различными правовыми режимами, включающими самостоятельные требования к судоходству.

Кроме того, предлагаемое в законопроекте определение СМП исключает возможность использования околополюсной трассы Северного морского пути, которая частично проходит в открытом море.

Законопроект предполагает установление новой сферы деятельности субъектов естественных монополий: "обеспечение безопасности мореплавания и проводка судов в акватории Северного морского пути". Понятие "безопасность мореплавания" в российском законодательстве не определено, что обусловлено самим содержанием этого понятия, носящим обобщающий характер. Такой же подход используется и в международных договорах в области торгового мореплавания. Так, статья 94 Конвенции ООН по морскому праву 1982 года устанавливает, что каждое государство в отношении судов, плавающих под его флагом, принимает необходимые меры для обеспечения безопасности в море, в частности в том, что касается: конструкции, оборудования и годности к плаванию судов; комплектования, условий труда и обучения экипажей судов с учетом применимых международных актов; пользования сигналами, поддержания связи и предупреждения столкновения. В этой связи представляется, что предлагаемое дополнение необоснованно расширяет сферы деятельности субъектов естественных монополий.

Также необходимо отметить, что проектируемые законоположения о взимании дополнительных сборов на трассах Северного морского пути не обоснованы надлежащим образом в материалах по законопроекту.

Равным образом отсутствует обоснование создания Администрации Северного морского пути в форме федерального государственного учреждения. Прежде всего, неясно, какая из возможных форм государственного учреждения избрана для Администрации СМП: автономная, бюджетная или казенная.

Планируется, что основной задачей Администрации СМП будет являться "организация ледокольной проводки, ледовой лоцманской проводки и проводки по рекомендованным маршрутам в акватории Северного морского пути". Представляется целесообразным уточнение термина "организация", так как его неоднозначное понимание может стать причиной неоправданного вмешательства Администрации СМП в деятельность иных субъектов хозяйственной деятельности в Арктике, прежде всего - владельцев ледокольных судов.

Деятельность вновь создаваемого государственного учреждения не ясна также с точки зрения его взаимодействия с организациями, выполняющими в настоящее время те функции, которыми планируется наделить Администрацию СМП (ФГУ "Госморспасслужба России", ФГУП "Морсвязьспутник" и др.).

В законопроекте имеются юридико-технические недочеты. Так, например, в законопроекте отсутствует единообразие в понятийном аппарате: в статье 3 (вносящей изменения в КТМ) иногда используется термин "организация судоходства", иногда - "организация плавания судов" и т.п. В ряде случаев в законопроекте используются термины, не имеющие своего определения: ледокольная проводка, ледовая лоцманская проводка и др. Учитывая, что указанные термины планируется применять для целей взимания сборов, необходимы их конкретизация и определение.

Учитывая важность скорейшего законодательного регулирования использования Северного морского пути, Комитет Государственной Думы по транспорту полагает возможным принятие в первом чтении проекта федерального закона N 608695-5 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части государственного регулирования торгового мореплавания в акватории Северного морского пути" с целью его глубокой и всесторонней доработки ко второму чтению.

Председатель Комитета

С.Н. Шишкарёв