Заключение Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 3138-6 "Об общественном контроле за обеспечением прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", внесенный Президентом Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Проектом федерального закона "Об общественном контроле за обеспечением прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" устанавливаются организационные и правовые основы осуществления общественного контроля за обеспечением прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, постоянно находящихся или временно пребывающих в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, определяются порядок и условия оказания общественными объединениями и иными негосударственными некоммерческими организациями, другими юридическими лицами, а также физическими лицами содействия организациям для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детям и лицам, находящимся в таких организациях.

В качестве основных принципов осуществления указанного общественного контроля являются: приоритет прав и законных интересов детей; добровольность, законность, объективность и открытость; взаимодействие с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами и организациями, осуществляющими полномочия по обеспечению прав, свобод и законных интересов детей и лиц, находящихся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также по обеспечению благоприятных условий их пребывания в таких организациях; невмешательство в управление деятельностью организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Осуществлять общественный контроль будут общественные наблюдательные комиссии, члены этих комиссий и доверенные специалисты. Основные задачи указанных комиссий: содействие осуществлению прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; подготовка предложений, направленных на совершенствование федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в части, касающейся защиты прав, свобод и законных интересов детей и лиц, находящихся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; информирование Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Общественной палаты Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных по правам человека и уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации, общественных палат субъектов Российской Федерации по вопросу соблюдения прав, свобод и законных интересов детей и лиц, находящихся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Комитет по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления считает, что принятие данного законопроекта будет способствовать обеспечению гарантий прав и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также привлечению институтов гражданского общества к решению проблемы обеспечения прав указанных детей и лиц.

В целом поддерживая законопроект, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления отмечает, что отдельные его положения нуждаются в уточнении.

Общие положения о защите прав и интересов несовершеннолетних, в том числе детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, определены в Семейном кодексе Российской Федерации (далее - СК РФ). Правовая основа деятельности по защите в отношении несовершеннолетних закреплена также рядом иных законодательных актов Российской Федерации, а именно Гражданским кодексом Российской Федерации (далее - ГК РФ), Федеральным законом от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве", Федеральным законом от 24 июня 1999 года N120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", Федеральным законом от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", Федеральным законом от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", Федеральным законом от 16 апреля 2001 года N 44-ФЗ "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей", Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

В соответствии со статьей 31 ГК РФ и пунктом 1 статьи 121 СК РФ функции по защите прав и интересов детей в случаях смерти родителей, лишения их родительских прав, ограничения их в родительских правах, признания родителей недееспособными, болезни родителей, длительного отсутствия родителей, уклонения родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе при отказе родителей взять своих детей из образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги или аналогичных организаций, при создании действиями или бездействием родителей условий, представляющих угрозу жизни или здоровью детей либо препятствующих их нормальному воспитанию и развитию, а также в других случаях отсутствия родительского попечения возлагаются на органы опеки и попечительства.

Следует учитывать, что органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов наделены правом на участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству (статьи 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона N 131-ФЗ). Взаимодействие органов опеки и попечительства с органами местного самоуправления в указанной сфере может осуществляться на основании заключаемого между ними соглашения о сотрудничестве.

Наибольшая приближенность местного самоуправления к населению обусловливает наименьшее расхождение между интересами местного сообщества, с одной стороны, и каждого из его членов - с другой. Это обусловливает иные особенности обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина местным самоуправлением - локальный характер обеспечения и защиты прав человека и гражданина, предполагающий обеспечение и защиту прав и свобод человека и гражданина только на территории муниципального образования; а также адресный характер, предполагающий обеспечение и защиту индивидуальных прав и свобод конкретных граждан, а также коллективных прав и свобод, реализуемых объединениями граждан, находящимися на территории муниципального образования. Особое место местного самоуправления в конституционной системе обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина обусловлено также его характерными чертами как института гражданского общества, с одной стороны, и как института организации публичной власти народа - с другой, что предполагает сочетание властно-публичных методов обеспечения прав и свобод человека и гражданина, используемых как органами местного самоуправления, так и непосредственно местным населением, а также общественных методов. В ряде муниципальных образований в структуре местной администрации учреждаются специализированные органы, деятельность которых направлена на обеспечение и защиту отдельных прав граждан. В отдельных муниципальных образованиях учреждены специализированные правозащитные органы. В отдельных муниципальных образованиях, расположенных на территории Поволжского федерального округа, - в городе Ижевске, городе Волжский Волгоградской области; городе Камышин Волгоградской области - учреждены институты Уполномоченных по правам ребенка. В Арзамасском районе Нижегородской области институт Уполномоченного по правам детей и подростков входит в структуру комиссии по делам несовершеннолетних. Данные специализированные правозащитные институты существуют, как правило, на общественных началах.

Необходимо также отметить, что Федеральный закон N 131-ФЗ предусматривает в перечне вопросов местного значения муниципальных районов и городских округов функции в сфере образования (пункт 11 части 1 статьи 15, пункт 13 частим 1 статьи 16). В частности к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов относятся: организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения); организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования; организация отдыха детей в каникулярное время. Полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения конкретизируются в иных федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах. В частности в Законе Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" (пункт 1 статьи 31).

Таким образом в сфере ведения местного самоуправления защита прав и законных интересов детей, в том числе детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, занимает важное место.

Вместе с тем в статье 5 законопроекта предусмотрено, что субъектами осуществления общественного контроля, оказания содействии организациям для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детям и лицам, находящимся в таких организациях, являются федеральная общественная наблюдательная комиссия, региональные общественные наблюдательные комиссии, члены этих комиссий и доверенные специалисты.

Учитывая полномочия местного самоуправления, представляется целесообразным отнести к субъектам осуществления общественного контроля в указанной сфере муниципальные общественные наблюдательные комиссии, образующиеся в муниципальных районах и городских округах.

Законопроектом также предусмотрено, что членами общественной наблюдательной комиссии не могут быть сотрудники органов прокуратуры, лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, должности федеральной государственной гражданской службы, государственные должности субъектов Российской Федерации, должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, должности муниципальной службы, а также лица, замещающие выборные должности в органах местного самоуправления (часть 3 статьи 14).

В связи с этим необходимо отметить, что согласно Федеральному закону от 27 июля 2004 года N79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" под лицами, замещающими государственные должности субъектов Российской Федерации, имеются в виду в том числе депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ лицами, замещающими муниципальные должности, являются депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, член избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса.

Таким образом, депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований не вправе входить в состав указанных общественных наблюдательных комиссий.

По мнению Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, представляется целесообразным предоставить им право быть членами данных комиссий. Депутаты, являясь представителями населения, призваны защищать права и законные интересы граждан. Их участие в деятельности данных комиссий будет способствовать более действенному и оперативному решению задач, стоящих перед комиссиям.

На основании изложенного и с учетом высказанных замечаний Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления поддерживает указанный законопроект.

Председатель Комитета

В.Б. Кидяев