Пояснительная записка к проекту федерального закона N 500676-5 "О возмездном изъятии (национализации) имущества социально неэффективных собственников" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 500676-5 "О возмездном изъятии (национализации) имущества социально неэффективных собственников"

Досье на проект федерального закона

Институт возмездного изъятия (национализации) имущества из частной собственности граждан и юридических лиц, впрочем как и институт приватизации государственного и муниципального имущества, является одной из форм государственного регулирования экономики и применяется практически во всех экономически развитых странах мира. Например, согласно Основному закону ФРГ отчуждение собственности допускается исключительно "в целях общего блага". Оно может производиться только по закону или на основании закона, регулирующего характер и размеры возмещения. Размер возмещения определяется сообразуясь со справедливым учетом интересов общества и частных лиц. В случае возникновения споров о размерах возмещения законом допускается возможность обращения в суды общей компетенции. В соответствии с Конституцией Итальянской Республики в предусмотренных законом случаях частная собственность может быть отчуждена в общих интересах при условии выплаты компенсации. В Конституции Королевства Нидерланды предусматривается, что национализация может допускаться только в интересах общества и при условии предварительных гарантий полной компенсации собственникам в порядке, установленном Актом Парламента либо иными актами, изданными на его основе. Согласно Конституции Республики Польша, лишение имущества допустимо только тогда, когда оно осуществляется в публичных целях и за справедливое вознаграждение. Аналогичные нормы также содержатся и в российском законодательстве. Так частью 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации обуславливает возможность принудительного отчуждения имущества необходимостью предварительного и равноценного возмещения.

Классическим примером национализации является возмездное изъятие из частной собственности предприятий угольной промышленности, осуществленное в начале семидесятых годов прошлого века правительством лейбористов во время экономического кризиса, что позволило государству сохранить отрасль и не допустить массовой деградации шахтерских городов.

В 2008-2009 годах - в период наиболее острой фазы мирового финансового кризиса - правительство США и ряда стран Европейского Союза также прибегали к процедуре национализации как кредитных и страховых компаний, так и промышленных предприятий. Наиболее известными примерами стали частичная национализация автомобильного концерна "General Motors", ипотечных компаний "Fannie Mae" и "Freddie Mac" в США, крупнейшего ипотечно-сберегательного банка "Bradford & Bingiiy" в Великобритании, ипотечного банка "Hypo Real Estate" в ФРГ, банка "Fortis" в странах Бенилюкса и т.д.). Последним случаем применения национализации в общественных интересах стало возмездное изъятие в государственную собственность алюминиевого комбината "Ajkai Timfoldgyar Zrt" в Венгерской Республике, экологическая авария на котором нанесла колоссальный ущерб окружающей природной среде Венгрии и граничащих с ней стран Европы. Причем в последнем случае при определении размера возмещения бывшим собственникам этого комбината учитывалось стоимостное выражение нанесенного в результате катастрофы ущерба окружающей среде, в результате чего собственники компании до сих пор продолжают выплачивать компенсационные выплаты за ликвидацию негативных последствий.

Российская Федерация - единственная государство из стран "большой двадцатки", которое во время мирового финансового кризиса не прибегло к использованию процедур банкротства или национализации в отношении хотя бы одной из неэффективно работающих финансово-кредитных компаний или промышленных предприятий. Собственники этих организаций, от жизнедеятельности которых зависит не только обеспечение экономической состоятельности государства, но и уровень жизни огромного количества граждан России, в условиях кризиса проявили себя как крайне неэффективные менеджеры. Они не только не предприняли необходимых мер по стабилизации финансово-экономического положения своих предприятий, но напротив, стали активно выводить из оборота большую часть прибыли путем выплаты себе завышенных дивидендов, привлечения для целей личного потребления финансовых ресурсов посредством выдачи поручительств и гарантий от лица своих компаний, использования оффшорных компаний и т.д. При этом на достаточно высоком уровне сохранялась задолженность перед работниками организаций по выплате им заработной платы, выходных пособий и иных установленных законом выплат. Во многих регионах Российской Федерации имели место случаи необоснованного сокращения численности работников на предприятиях или отправления их в бессрочные неоплачиваемые отпуска, что, особенно в условиях моногородов, приводило к угрозе массовой безработицы, снижению уровня жизни населения, снижению доходной базы региональных местных бюджетов из-за резкого уменьшения поступлений от налога на доходы физических лиц. Ради получения высокой прибыли отдельные собственники предприятий пренебрегали нормами и правилами техники безопасности и охраны труда, нарушали положения природоохранного законодательства, нанося тем самым ущерб здоровью людей, окружающей среде, водным ресурсам и т.д. Вместо того, чтобы в целях адаптации к кризису реструктуризировать свой бизнес и переориентировать финансовые потоки, названные собственники обратились за помощью к государству.

Правительство Российской Федерации во избежание возможных негативных социальных последствий многочисленных нарушений прав работников указанных организаций, необходимости сохранения рабочих мест и предотвращения массовых акций проявления публичного недовольства населения было вынуждено направить сотни миллиардов рублей из федерального бюджета на погашение задолженности частных собственников - владельцев таких предприятий. В указанный период многие из российских предприятий по сути являлись банкротами, так как их активы не могли покрыть долги: за "Русалом" числился долг на 17 млрд. долларов, а общий долг перед кредиторами достигал 30 млрд. долларов, при стоимости главного актива "Русала" - порядка 10 млрд. долларов. Металлургический холдинг "Евраз" за время кризиса потерял в капитализации более 90 процентов - стоимость снизилась с 45 млрд. долларов до 3 млрд. долларов. Долги "Евраза" российским и зарубежным банкам на тот момент составляли около 10 млрд. долларов. Государство из Фонда национального благосостояния помогло его собственникам - выделив им 1,8 млрд. долларов для оплаты срочных долгов.  Ровно по такой же схеме государство помогло "Мечелу" выделив 1,5 млрд. долларов и "Роснефти" - 4,5 млрд. долларов. В общей сложности государство во время кризиса направило на поддержку российских компаний более 3 трлн. долларов.

Произведенные государством масштабные финансовые вливания позволили предотвратить банкротство структурообразующих российских компаний и банков. Однако их собственники и высший менеджмент, в силу умышленных злоупотреблений или личной некомпетентности доведшие свои предприятия до кризисного состояния и допустившие столь опасно высокий уровень кредиторской задолженности, не только не разделили с государством субсидиарную ответственность за судьбу своих предприятий и не приняли должного финансового участия в восстановлении их нормальной работоспособности, а наоборот продолжили активный вывод за рубеж не только большой части полученной еще до начала кризиса прибыли, но и средств, предоставленных государством для "спасения" их собственного же бизнеса. В результате резко возрос объем вывоза капитала из России, достигнув по итогам 2009 года величины более 170 млрд. долларов, а за первое полугодие 2010 года указанная величина превысила 124 млрд. долларов. При количество российских долларовых миллионеров возросло в 1,5 раза - с 49 до 77 человек.

В качестве итога произошедших событий следует констатировать, что в период экономического кризиса в Российской Федерации не произошло модернизации системы управления народным хозяйством, чем был нарушен один из основных постулатов рыночной экономики - неэффективные собственники не лишились своей собственности, а неэффективные менеджеры сохранили за собой свои посты в структурообразующих российских компаниях и предприятиях.

Именно в этот тяжелый для российской экономики момент наиболее явно проявилась социальная неэффективность и безответственность отечественного крупного бизнеса перед российским обществом, его нежелание даже в периоды серьёзных кризисов делиться с государством своими сверхприбылями для решения общенациональных задач. Существующая же законодательная база реально не предоставляет государству необходимых правовых механизмов для цивилизованного принуждения указанных социально неэффективных собственников к должной социальной ответственности и работе в интересах своей страны и общества, в связи с чем на сегодняшний день существует актуальная потребность в принятии федерального закона о возмездном изъятии (национализации) имущества у этой категории собственников.

Положительные последствия вступления такого законодательного акта в силу можно оценить на примере произошедших в период кризиса событий. В частности, если бы на начало кризиса действовал законодательный акт, регламентирующий процедуру возмездного изъятия (национализации) имущества для государственных нужд, то в конфликте в г. Пикалево, вызванном исключительно недобросовестными действиями и социальной безответственностью собственников и высшего менеджмента некогда составляющих единый производственный комплекс, но искусственно разделенных в период приватизации, предприятий - глиноземного (ОАО "Пикалевский глиноземный завод"), цементного (ОАО "Пикалевский цемент") и сода-поташного (ОАО "Метахим"), мог бы быть разрешён более экономически продуктивно и без применения экстраординарных мер со стороны Правительства России и личного вмешательства премьер-министра страны. Достаточно было произвести временное возмездное изъятие (национализацию) указанных предприятий в государственную собственность по стоимости, реально отражающей на тот момент тогдашнее состояние предприятий, с последующей их реорганизацией в форме слияния в одно юридическое лицо и единый производственно-технологический комплекс. После восстановления нормальной производственной деятельности и улучшения финансового положения такого комплекса могла быть произведена его повторная приватизация единым лотом по стоимости, намного превышающей размер компенсационного возмещения, уплаченного государством его бывшим собственникам при проведении процедуры национализации.

Другим примером может служить произошедшая авария на шахте "Распадская", ответственность за которую лежит на её руководстве и собственниках предприятия. Большую часть расходов по выплатам семьям погибших, на лечение пострадавших работников шахты, а также на тушение подземного пожара и восстановление шахты взяло на себя государство, несмотря на то, что шахта давно приватизирована и все 100 процентов акций компании находится в собственности частных лиц. В этом случае использование процедуры национализации позволило бы государству вычесть величину упомянутых затрат бюджетных средств из размера возмещения, подлежащего выплате собственнику при национализации шахты, после чего последняя была бы восстановлена и модернизирована путем установки современных технических средств, предотвращающих возможность повторения подобных техногенных катастроф, и посредством приватизации передана во владение новым эффективным и социально ответственным собственникам.

Для реализации описанных выше подходов был разработан настоящий проект федерального закона, регламентирующий процедуру возмездного изъятия (национализации) государством имущества из собственности социально неэффективных собственников.

Проект федерального закона "О возмездном изъятии (национализации) имущества социально неэффективных собственников" разработан с целью защиты конституционных прав граждан Российской Федерации на труд, в том числе на получение вознаграждения за труд, и на защиту их жизни и здоровья, в развитие норм части 3 статьи 35 и части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, а также статей 235 и 306 Гражданского кодекса Российской Федерации. В связи с тем, что Гражданский кодекс Российской Федерации, предусмотрев возможность обращения в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц (национализацию), не определяет порядок её проведения, требуется принятие специального законодательного акта Российской Федерации, регламентирующего указанную процедуру и публично-правовые последствия её проведения.

Разработанный законопроект регулирует отношения, возникающие при возмездном изъятии (национализации) имущества, определяет гражданско-правовые основания такого изъятия и его процедуру, устанавливает права и обязанности участников.

В соответствии с законопроектом возможность возмездного изъятия и обращения в федеральную собственность или в государственную собственность субъекта Российской Федерации (национализации) распространяется на имущество производственного назначения, находящееся в собственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Возмездное изъятие (национализация) может быть осуществлено исключительно при наличии закрытого перечня оснований для принятия государством решения об изъятии, к числу которых относятся:

угроза массовых увольнений, вызванная действиями (бездействием) собственника имущества градообразующей организации или социально значимой организации либо органа управления такой организации, в том числе решения о сокращении штата (численности) ее работников;

наличие задолженности по выплате заработной платы, пособий и иных установленных законом выплат работникам организации, лицам, ранее работавшим в указанной организации, превышающей двухмесячный фонд оплаты труда работников такой организации;

снижение заработной платы работникам организации, если такое снижение нарушает заключенные между работниками и работодателями коллективные договоры и соглашения

нарушение правил техники безопасности и иных правил охраны труда в случае, если это повлекло причинение тяжкого вреда здоровью трем и более лицам или смерть трех и более лиц, а также в случае неоднократного невыполнения предписаний федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по надзору за соблюдением правил техники безопасности и иных правил охраны труда, об устранении выявленных нарушений;

нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ, загрязнение вод, загрязнение атмосферы, порча земли, если это повлекло за собой причинение вреда здоровью человека или окружающей среде, существенного вреда животному или растительному миру, рыбным запасам или сельскому хозяйству;

решение арбитражного суда о признании организации банкротом и введении в отношении нее конкурсного производства в случае, если в результате конкурсного производства может произойти вышеуказанное сокращение численности работников.

Согласно законопроекту в федеральную собственность может быть обращено изъятое у социально неэффективных собственников имущество, предназначенное для производства продукции, имеющей стратегическое значение для обеспечения безопасности государства, а также имущество крупных (число работников превышает 1000 человек), в том числе градообразующих и социально значимых организаций. Остальные виды имущества могут быть обращены в государственную собственность субъекта Российской Федерации.

Под социально неэффективным собственником понимается юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, действия или бездействие которого при использовании находящегося в его собственности имущества в предпринимательской деятельности повлекли последствия, признаваемыми в соответствии с настоящим Федеральным законом в качестве оснований для принятия государством решения о возмездном изъятии (национализации) такого имущества.

В соответствии с законопроектом инициатива о возмездном изъятии (национализации) конкретного имущества может быть выдвинута:

депутатами Государственной Думы или членами Совета Федерации, составляющими не менее 20 процентов от установленного Конституцией Российской Федерации численного состава соответственно Государственной Думы и Совета Федерации;

федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в соответствующей сфере экономической деятельности (отраслевым федеральным министерством);

законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

высшим исполнительным органом государственной власти (губернатором, главой администрации, президентом) субъекта Российской Федерации;

органом местного самоуправления;

конференцией профессионального союза работников организации в случае, если членами данного профсоюза являются не менее 50 процентов работников, или конференцией работников организации, если в ней приняли участие более 50 процентов работников такой организации.

Инициатива о возмездном изъятии (национализации) имущества в федеральную собственность направляется её инициатором в Правительство Российской Федерации, которое в течение 30 дней со дня получения инициативы обязано провести проверку наличия объективных социально-экономических оснований для принятия решения о таком изъятия. В случае, если наличие указанных оснований получило подтверждение, Правительство Российской Федерации принимает решение о поддержке или об отклонении инициативы о возмездном изъятии (национализации) конкретного имущества.

В случае поддержки внесенной инициативы Правительство Российской Федерации разрабатывает и вносит в Государственную Думу соответствующий проект решения о возмездном изъятии в федеральную собственность (национализации) конкретного объекта имущества. Указанный проект решения должен содержать: основание принятия решения о возмездном изъятии (национализации) имущества в федеральную собственность; сведения о составе имущества, подлежащего возмездному изъятию (национализации), с указанием техническо-экономических характеристик и других данных о состоянии изымаемого имущества, необходимых для определения рыночной стоимости изымаемого имущества; наименование и юридический адрес собственника имущества; срок проведения возмездного изъятия (национализации) имущества; размер возмещения, выплачиваемого собственнику изымаемого имущества, в том числе сумму рыночной стоимости такого имущества и убытков, причиняемых собственнику такого имущества в результате возмездного изъятия, а также величину вычета из указанной суммы, определенную из расчета средств, необходимых государству на погашение задолженности по заработной плате, возмещению вреда лицам, жизни и здоровью которых был нанесен ущерб, или на возмещение ущерба, нанесенного окружающей среде; срок уплаты собственнику изымаемого имущества возмещения.

В течение 30 дней со дня внесения Правительством Российской Федерации проекта решения в Государственную Думу последняя принимает постановление о принятии либо об отклонении проекта решения о возмездном изъятии (национализации) в федеральную собственность конкретного имущества. Постановление Государственной Думой о национализации направляется для исполнения в Правительство Российской Федерации, а также для сведения лицам или органам государственной власти субъекта Российской Федерации, выдвинувшим инициативу о возмездном изъятии (национализации) конкретного имущества в федеральную собственность, собственнику изымаемого имущества.

Возмездное изъятие имущества в государственную собственность субъекта Российской Федерации осуществляется путем принятия специального закона субъекта Российской Федерации, проект которого соответственно разрабатывает и вносит администрация (правительство) субъекта Российской Федерации.

На все время рассмотрения инициативы о возмездном изъятии (национализации) конкретного имущества на его собственника накладываются ограничения на отчуждение такого имущества третьим лицам, обременение его залоговыми и иными обязательствами, а сделки, совершенные в нарушение указанных ограничений, признаются ничтожными.

Окончательный размер возмещения собственнику изымаемого имущества устанавливается арбитражным судом.

За собственником изымаемого имущества сохраняется право обжаловать в суде размер выплачиваемого ему возмещения, а также требовать компенсации убытков и морального ущерба, причиненных ему в случае необоснованного инициирования процедуры возмездного изъятия (национализации) в отношении принадлежащего ему имущества.

Изымаемое в у социально неэффективного собственника имущество переходит в федеральную собственность или государственную собственность субъекта Российской Федерации после выплаты собственнику такого имущества возмещения, которое устанавливается равным сумме рыночной стоимости изымаемого имущества и убытков, причиняемых собственнику в результате возмездного изъятия за вычетом расходов федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации на погашение задолженности по заработной плате, возмещению вреда лицам, жизни и здоровью которых был нанесен ущерб, или на возмещение ущерба, нанесенного окружающей среде.

Законопроектом предусмотрено информационное обеспечение процесса возмездного изъятия (национализации) имущества. В частности, обязательному опубликованию в официальных печатных изданиях и официальных сайтах в сети "Интернет" подлежат постановление Государственной Думы об изъятии имущества в федеральную собственность, закона субъекта Российской Федерации о возмездном изъятии имущества в государственную собственность субъекта Российской Федерации.

Согласно законопроекту процедура возмездного изъятия (национализации) конкретного имущества прекращается в случае, если на любом этапе до дня принятия Государственной Думой решения о возмездном изъятии (национализации) такого имущества в федеральную собственность или дня принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации закона субъекта Российской Федерации о возмездном изъятии (национализации) такого имущества в государственную собственность субъекта Российской Федерации прекратили действовать обстоятельства, являющиеся основанием возмездного изъятия (национализации) такого имущества.

В случае, если собственник изымаемого имущества направит в Правительство Российской Федерации или в администрацию субъекта Российской Федерации план действий по прекращению действия обстоятельств, являющихся основанием для возмездного изъятия (национализации) имущества, Правительство Российской Федерации или администрация субъекта Российской Федерации вправе отложить на 30 дней принятие решения об одобрении или отклонении инициативы о возмездном изъятии (национализации).

Изъятое у собственника имущество закрепляется за государственными унитарными предприятиями, при этом трудовые договоры работников организации, имущество которой изъято, считаются вновь заключенными с государственным унитарным предприятием, за которым закреплено изъятое имущество.

По мнению авторов законопроекта, принятие закона о возмездном изъятии (национализации) имущества социально неэффективных собственников будет способствовать повышению ответственности российского бизнеса перед обществом, защитит права работников предприятий, а также иных граждан, здоровью которых может быть нанесен ущерб в результате техногенных аварий и катастроф, вызвавших причинение ущерба окружающей среде, произошедших по вине социально неэффективных собственников. При этом законопроект не направлен на ущемление прав и законных интересов добросовестных собственников, так как не предоставляет возможности использования национализации в качестве инструмента наказания собственников имущества, возврата долгов или пересмотра итогов приватизации. Согласно законопроекту собственнику гарантируется право на получение информации и на защиту своих прав на владение и пользование имуществом и на справедливую компенсацию в случае принятие государством решения об его изъятии.

Законопроект предоставляет реальные правовые гарантии соблюдения права частной собственности, поскольку в случае его принятия каждый собственник имущества, находящегося на территории Российской Федерации, будет твердо знать, что его имущество может быть у него изъято исключительно на условиях публичной открытости проводимой процедуры и на основании законодательно установленных условий. Такой подход обеспечивает соблюдение в процессе национализации паритета интересов государства, общества и бизнеса, что будет способствовать улучшению инвестиционного климата в стране и ее имиджа как правового государства.

Принимая во внимание, что кризисные явления в мировой и российской экономике далеко еще не завершены и носят периодический характер, необходимость принятия и разумного использования в Российской Федерации законодательства о возмездном изъятии (национализации) имущества социально неэффективных собственников продолжает оставаться весьма актуальной.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О возмездном изъятии (национализации) имущества социально неэффективных собственников"

Введение в действие Федерального закона "О возмездном изъятии (национализации) имущества социально неэффективных собственников" не потребует введения или отмены налогов, освобождения от их уплаты, выпуска государственных займов, изменения финансовых обязательств государства, а также иных расходов, покрываемых за счет федерального бюджета, поскольку указанный законопроект носит рамочный характер и устанавливает только порядок принятия решений о возмездном изъятии (национализации) имущества.

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О возмездном изъятии (национализации) имущества социально неэффективных собственников"

В случае принятия Федерального закона "О возмездном изъятии (национализации) имущества социально неэффективных собственников и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" не потребуется признание утратившими силу, приостановление, изменение, дополнение или принятие иных актов федерального законодательства.