Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ по проекту федерального закона N 369190-3 "Об основах государственной политики в сфере межэтнических отношений в Российской Федерации", внесенному депутатами Государственной Думы М.А. Аюповым, М.Т. Гаджиевым, Г.С. Дорошенко, В.С. Катренко и др. (первое чтение) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по проекту федерального закона N 369190-3 "Об основах государственной политики в сфере межэтнических отношений в Российской Федерации", внесенному депутатами Государственной Думы М.А. Аюповым, М.Т. Гаджиевым, Г.С. Дорошенко, В.С. Катренко и др.
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Наименование и содержание представленного законопроекта существенно изменились по сравнению с текстом проекта федерального закона "Об основах государственной национальной политики Российской Федерации", по которому Правовое управление ранее проводило экспертизу. В частности, в отличие от названного законопроекта, в законопроекте "Об основах государственной политики в сфере межэтнических отношений в Российской Федерации" вместо термина "национальная политика" используется термин "политика в сфере межэтнических отношений". В соответствии с настоящим законопроектом (статьи 6, 12) в ведении Российской Федерации находятся образование федерального органа исполнительной власти, в компетенцию которого входят вопросы государственной политики в сфере межэтнических отношений, а также осуществление мониторинга состояния межэтнических отношений. Таким образом, речь идет не о существующем в настоящее время в структуре федеральных органов исполнительной власти Министерстве регионального развития Российской Федерации, являющегося федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере государственной национальной политики и межнациональных отношений в Российской Федерации, а о создании некоего нового органа исполнительной власти с иными полномочиями. В связи с изложенным можно говорить о том, что реализация предусмотренных законопроектом мер повлечет расходы из федерального бюджета, и о необходимости получения на данный законопроект заключения Правительства Российской Федерации в соответствии с требованиями части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации.

Представленный законопроект, имея целью "создание правового механизма в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, общественных объединений по развитию в российском обществе необходимого уровня и качества межэтнических отношений" (см. пояснительную записку), вместе с тем включает в себя значительное количество юридически некорректных терминов, а также положений и терминов, не носящих правового характера и неконкретных по своему содержанию. Так, например, в статье 11 говорится о создании "соответствующего Центра или иной государственной структуры", которое устанавливается Правительством; не ясно толкование термина "российская нация" (статья 2), который определяется в законопроекте как "общегражданская общность, консолидированная на основе единого государства", при этом не понятно значение самого термина "общегражданская общность". Вызывает также сомнение и такое положение законопроекта применительно к понятию "национальное (этническое) меньшинство" (статья 2) как согласие этнической общности "так себя называть"; не ясно какое юридическое значение заложено в статье 13 законопроекта и какие правовые последствия могут иметь установленные в редакции указанной статьи права граждан "добиваться от органов государственной власти и органов местного самоуправления содействия в создании условий для сохранения родного языка", "требовать от органов государственной власти и органов местного самоуправления пресечения радикальных националистических проявлений и экстремистских действий", "уважать достоинство граждан" и "способствовать утверждению дружбы, добрососедства" и т.д. Указанные и подобные им положения законопроекта будет фактически невозможно реализовать на практике в случае принятия федерального закона.

Существенной доработки требуют положения законопроекта, регулирующие основы реализации государственной политики в сфере межэтнических отношений в Российской Федерации (статьи 6-12).

В статье 6 следует говорить о полномочиях органов государственной власти Российской Федерации. Предлагаем также скорректировать и соотнести между собой такие содержащиеся в законопроекте и по сути являющиеся идентичными полномочия органов государственной власти Российской Федерации как: осуществление мониторинга состояния межэтнических отношений, своевременное выявление очагов межэтнической напряженности (абзац седьмой статьи 6); осуществление мер по противодействию проявлениям экстремизма и другим противоправным акциям в сфере межэтнических отношений (абзац восьмой статьи 6); осуществление мер по прогнозированию, предотвращению и разрешению межэтнических конфликтов (абзац девятый статьи 6) и предотвращение и пресечение любых действий, направленных на пропаганду и разжигание этнической, расовой и религиозной нетерпимости и розни (абзац двадцатый статьи 6). Кроме того, следует исключить из данной статьи такие положения как: "создание структур или группы специалистов по регулированию межэтнических процессов", "взаимодействие со средствами массовой информации по вопросам освещения межэтнических отношений", "подготовка специалистов в этой сфере", "обеспечение неотвратимости ответственности виновных в пропаганде, провоцировании и совершении нарушений прав граждан, актов вандализма и насилия по этническим и религиозным мотивам", поскольку они не носят правового характера, в связи с чем вряд ли могут быть определены как полномочия и, кроме того, не являются вопросами, которые находятся в исключительном ведении Российской Федерации. Аналогичное замечание касается и абзаца четвертого данной статьи, согласно которому обеспечение прав граждан определять и указывать свою этническую принадлежность, пользоваться родным языком, свободно выбирать язык общения, воспитания и обучения находится в ведении Российской Федерации. При этом необходимо иметь в виду, что право каждого на определение и указание своей национальной принадлежности, а также право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения или творчества являются конституционными правами, действуют непосредственно, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статьи 18 и 26 Конституции Российской Федерации).

С учетом изложенных замечаний по статье 6 законопроекта нуждаются в уточнении и аналогичные положения статьи 7 проекта.

В связи с тем, что в соответствии со статьей 24 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Председатель Правительства Российской Федерации представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, считаем некорректным включение в статью 6 законопроекта положение об образовании федерального органа исполнительной власти, в компетенцию которого входят вопросы государственной политики в сфере межэтнических отношений.

В части 1 статьи 8 проекта следует записать, что органы местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации могут наделяться отдельными государственными полномочиями в сфере межэтнических отношений с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, что будет соответствовать статье 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В статье 10 законопроекта говорится о том, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления предусматривают в соответствующих бюджетах выделение финансовых средств на прогнозирование, предупреждение и преодоление напряженности в межэтнических отношениях, а также поддержку государственных и общественных структур в вопросах финансирования этнокультурных программ. Вместе с тем, согласно статье 15 Бюджетного кодекса Российской Федерации в бюджетах субъектов Российской Федерации в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", и расходных обязательств субъектов Российской Федерации, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета. При этом следует иметь в виду, что согласно пункту 2 статьи 26.3 названного Федерального закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации , осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации относится решение вопросов организации и осуществления на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению терроризма и экстремизма, минимизации их последствий, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации.

Аналогичное замечание относится и к положениям статьи 10 законопроекта в части формирования бюджетов муниципальных образований (см. ст. 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 14-16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Из части 2 статьи 14 необходимо исключить положения, обязывающие национально-культурные автономии и другие общественные объединения граждан осуществлять свою деятельность во взаимодействии с государственными структурами: согласно Федеральному закону от 19 мая 1995 года N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (статьи 15 и 17) деятельность общественных объединений основывается на принципах добровольности и самоуправления, они свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов своей деятельности, и, кроме того, вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений не допускается, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

По законопроекту имеются и другие замечания правового характера, которые переданы в Комитет в рабочем порядке.

ГАРАНТ:

Нумерация пунктов приводится в соответствии с источником

2. Данный законопроект необходимо оформить в соответствии с Методическими рекомендациями по юридико-техническому оформлению законопроектов, рекомендованных Советом Государственной Думы для использовании при осуществлении законодательной деятельности (выписка из протокола N 87 заседания Совета Государственной Думы от 20 ноября 2003 года). Так, в тексте нормативного правового акта не должны присутствовать структурные единицы, не содержащие нормативных предписаний или дефиниции, поэтому преамбулу в данном законопроекте необходимо исключить.

Главы нумеруются арабскими цифрами.

Части статей подразделяются на пункты, обозначаемые арабскими цифрами с закрывающей круглой скобкой.

Заместитель начальника управления

М.В. Деменков