Пояснительная записка к проекту федерального закона N 112767-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 112767-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)"

Досье на проект федерального закона

В новейшей истории сменилось несколько редакций Федерального закона от 26 октября 2002 года N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)". К сожалению, применяемый в настоящее время нормативный акт в редакции от 6 декабря 2011 года далек от совершенства, ряд проблем такого ключевого института экономики, как банкротство, и вовсе усугублены.

Одним из проблемных вопросов законодательства о банкротстве является легкая процедура возбуждения дела о несостоятельности (банкротстве), ликвидационный характер Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)".

В соответствии со статьями 3, 6 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" производство по делу о банкротстве может быть возбуждено арбитражным судом при условии, что неоплаченные в течение 3 месяцев требования к должнику - юридическому лицу в совокупности составляют не менее 100 000 руб., к должнику - гражданину - не менее 10 000 руб.

Очевидно, что установленные Законом требования невероятно малы для предприятий, имеющих ежедневные обороты, во много раз превышающие данную сумму.

Финансовые трудности в условиях современных экономических отношений многих предприятий начинаются задолго до введения процедур банкротства.

Износ оборудования, низкий уровень менеджмента, маркетинговой и финансовой политики предприятий, попавших в финансовые затруднения, превышение долгов предприятий над активами, ухудшение финансового положения контрагентов - это основные причины ухудшения финансово-экономических показателей и возможность кредиторов обратиться в арбитражный суд о признании такого предприятия банкротом.

В таких условиях применение процедур, направленных на восстановление платежеспособности предприятий, как показывает практика, невозможно. Для введения восстановительных, а не ликвидационных процедур, прежде всего необходимо финансово-экономическое обоснование в виде ликвидных активов, возможности их эксплуатации для безубыточного оборота производственных мощностей, наличие дебиторской задолженности реальной к взысканию и т.п.

Согласно статистике арбитражного суда большинство наших предприятий уходит на конкурсное производство, продажу имущества.

Действующий федеральный закон о банкротстве не решает вопросы по восстановлению предприятий, попавших в финансовые трудности, в нем четко и подробно прописаны действия по ликвидации предприятий, но нет механизма по их восстановлению.

Также проблемным вопросом законодательства о банкротстве является отсутствие государственного контроля в сфере банкротства.

Представленный проект федерального закона разработан с целью повышения качества профессиональной подготовки и работы арбитражных управляющих, обеспечения своевременного удовлетворения требований кредиторов, повышения степени государственного контроля за деятельностью арбитражных управляющих, уровня ответственности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих при осуществлении контрольных полномочий, соблюдения баланса интересов наемных работников и кредиторов должника.

Законопроектом предусматривается передача органу по контролю (надзору) функции по контролю за деятельностью арбитражных управляющих, утраченной в связи с вступлением в силу Федерального закона от 27 июля 2010 года "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" и статьи 1 и 4 Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)".

В настоящее время возбуждение административных дел Росреестром в отношении арбитражных управляющих возможно лишь на основании обращений государственных, правоохранительных органов, собраний кредиторов банкротных предприятий, собственников имущества унитарных предприятий, тогда как ранее поводом к возбуждению административного расследования являлось обращение любого лица, чьи права нарушены в период процедур банкротства.

Обращения, не являющиеся поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, в том числе требующие разрешения со стороны государства, такие как обращения граждан о невыплате заработной платы, взыскании денежных средств в пользу отдельных кредиторов, в соответствии с действующим законодательством подлежат направлению на рассмотрение в саморегулируемые организации арбитражных управляющих, которые, как показывает практика, свои контрольные функции реализуют не в полной мере.

Динамика поступивших в Управление Росреестра по Республике Башкортостан обращений на действия (бездействие) арбитражных управляющих следующая:

	2007	2008	2009	2010	2011
Жалоб на действия арбитражных управляющих	637	731	779	535	454

Однако практика показывает, что уменьшение количества обращений связано не с уменьшением количества нарушений в действиях арбитражных управляющих, а с изменениями в законодательстве.

Более половины обращений, поступивших в Управление Росреестра по Республике Башкортостан с 2010 года, направлены в саморегулируемые организации арбитражных управляющих. Результаты рассмотрения саморегулируемыми организациями жалоб на действия арбитражных управляющих, не являющихся поводом для возбуждения дела об административном правонарушении, в сравнении с показателями административной практики свидетельствуют о низком уровне организации контроля за деятельностью арбитражных управляющих со стороны саморегулируемых организаций.

	2010	2011
Жалоб на действия арбитражных управляющих (из них по заработной плате)	268 (84)	244 (106)
Выявлено нарушений	32	25

Результаты административных дел в отношении арбитражных управляющих за 2007-2011 гг.

	2007	2008	2009	2010	2011
протоколы	195	267	247	138	186
штрафы	155	216	190	94	139
дисквалификация	1	1	3	1	11
устное замечание	36	46	46	42	28

Указанные меры административной ответственности применены за следующие типичные нарушения законодательства о несостоятельности (банкротстве), выявленные в деятельности арбитражных управляющих: не проведение анализа финансового состояния должника, нарушение срока проведения первого собрания кредиторов, нарушение срока предоставления материалов собрания кредиторов в арбитражный суд, непредставление отчетности собранию кредиторов, предоставление недостоверных сведений в отчете конкурсного управляющего, непроведение собрания кредиторов по требованию конкурсного кредитора, неуведомление органа по контролю (надзору) о проведении собрания кредиторов, нарушение порядка уведомления о проведении собрания кредиторов, непредоставление возможности кредиторам ознакомления с материалами, подготовленными к собранию кредиторов, непринятие мер по взысканию дебиторской задолженности, непроведение оценки имущества должника, непредставление, нарушение сроков представления собранию кредиторов на утверждение положения о порядке, о сроках и условиях реализации имущества должника, передача социально значимых объектов в муниципальную собственность без проведения торгов в форме конкурса, необоснованные расходы, непринятие мер по реализации имущества должника, непринятие надлежащих мер по возврату имущества должника, продажа имущества должника без оценки, согласования оценки финансово-контрольным органом, без утвержденного собранием кредиторов положения о порядке, сроках и условиях реализации имущества должника, затягивание процедуры банкротства, непредоставление в арбитражный суд по истечении срока конкурсного производства отчета о результатах конкурсного производства либо ходатайства о продлении срока конкурсного производства.

Существующая многоступенчатая система затрудняет контроль за реальной ситуацией на предприятиях, по причине направления обращений в саморегулируемые организации многие нарушения со стороны арбитражных управляющих остаются без установления и соответственно без устранения.

Сам факт проверки арбитражного управляющего со стороны государства, а не общественным объединением, куда управляющий вносит денежные средства в компенсационный фонд, членские и вступительные взносы, оказывает на арбитражного управляющего большее влияние, стимулирует к улучшению качества своей работы, принятию мер по погашению долгов, своевременному проведению ликвидационных процедур.

Предлагаемые к внесению в статьи 20.6, 134 закона о банкротстве изменения направлены на обеспечение своевременного и полного расчета по текущим требованиям работников, поскольку действующие нормы, закрепляющие привилегированное положение работников, на практике не работают. 

Преимущественное погашение зарплаты на многих проблемных предприятиях и во внеочередном порядке невозможно, так как в соответствии с пунктом 2 статьи 134 Федерального закона в первую очередь удовлетворяются требования по текущим платежам, связанным с судебными расходами по делу о банкротстве, выплатой вознаграждения арбитражному управляющему, расходами специалистам, привлечение которых в соответствии с законом является обязательным. (В 2011 году в Республике Башкортостан всего не погашено долгов по заработной плате в размере 30,6 млн. руб. в связи с отсутствием имущества банкротных предприятий, в отношении которых процедуры банкротства судом завершены).

Такая правовая незащищенность работников противоречит конституционным обязательствам Российской Федерации, гарантирующим своевременную оплату труда.

Также следует отметить, что 1 мая 2012 года подписан Федеральный закон "О ратификации Конвенции о защите требований трудящихся в случае неплатежеспособности предпринимателя (Конвенция N 173)", в соответствии с которым Российская Федерация принимает на себя обязательства, вытекающие из раздела II Конвенции, принятой на 79 сессии Генеральной конференции Международной организации труда в Женеве 23 июня 1992 года, предусматривающие защиту требований трудящихся посредством привилегии.

Предлагаемые к внесению в статью 20.2 "Требования к арбитражному управляющему в целях утверждения его в деле о банкротстве" изменения позволят исключить чрезмерную загруженность арбитражных управляющих в целях повышения качества работы на предприятиях.

Одновременное исполнение обязанностей арбитражного управляющего на нескольких предприятиях, как показывает практика, приводит к многочисленным нарушениям законодательства о банкротстве. Анализ деятельности арбитражных управляющих, в отношении которых арбитражным судом применена мера административной ответственности в виде дисквалификации, говорит о загруженности арбитражных управляющих как об одной из основных причин их дисквалификации.

Представленным проектом предлагается повысить требования к профессиональной подготовке арбитражных управляющих. Недостаточная квалификация зачастую становится причиной многочисленных нарушений норм законодательства о банкротстве.

Многообразие, сложность отношений в сфере банкротства создают основу для введения в рамках юридических наук отдельной специальности "Антикризисное управление".

Существующая на сегодняшний день законодательная модель процедуры банкротства является в большей степени ликвидационной, преимущественно не направленной на восстановление экономической и финансовой состоятельности должника. В связи с чем проектом федерального закона предусматривается предоставление соответствующим органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления права представлять интересы субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в деле о несостоятельности (банкротстве).

Данные изменения предоставляют государственным органам и органам местного самоуправления возможность отслеживания хода ведения процедур банкротства с целью принятия эффективных мер, направленных на защиту социальных и экономических интересов субъекта Российской Федерации и муниципальных образований в делах о несостоятельности (банкротстве), интересов работников должника, сохранение и восстановление деятельности должника.

Также в законопроекте содержится ряд изменений, направленных на совершенствование мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) и процедур, применяемых в деле о банкротстве.

Председатель Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан

К. Толкачев

Финансово-экономическое обоснование проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)"

Принятие и реализация Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" не повлечет расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" не потребует принятия других федеральных законов, внесения изменений в иные законодательные акты Российской Федерации, приостановления либо признания утратившими силу федеральных законов или иных законодательных актов, действующих на территории Российской Федерации.