Пояснительная записка к проекту федерального закона N 116783-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 116783-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона 

Проект федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации" (далее - законопроект) подготовлен в соответствии с разделом IX Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. N 1101-р, и нацелен на развитие системы государственного и муниципального финансового контроля, необходимой для повышения качества управления общественными финансами.

Законопроект предусматривает внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - БК РФ) и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Основными направлениями предлагаемых законопроектом изменений являются:

- организация действенного контроля за эффективным использованием бюджетных средств;

- введение понятий "внешнего" и "внутреннего" государственного (муниципального) финансового контроля;

- разграничение полномочий между органами государственного (муниципального) финансового контроля;

- уточнение бюджетных полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по осуществлению финансового контроля;

- исключение возможности необоснованных проверок хозяйствующих субъектов;

- определение на законодательном уровне методов и объектов государственного (муниципального) финансового контроля;

- приведение системы государственного (муниципального) финансового контроля в соответствие с принципами и стандартами, установленными Международной организацией высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) и Европейской организацией высших органов финансового контроля (ЕВРОСАИ);

- установление мер ответственности за каждое нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

В целях применения БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль предлагается определить как финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений. Определение границ правового регулирования финансового контроля бюджетными правоотношениями предлагается осуществить с учетом того, что в Налоговом кодексе Российской Федерации, Таможенном кодексе Российской Федерации, федеральных законах "О валютном регулировании и валютном контроле", "О банках и банковской деятельности", а также других федеральных законах определены иные виды финансового контроля.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "Таможенном кодексе Российской Федерации" следует читать "Таможенном кодексе Таможенного союза"

В этой связи государственный (муниципальный) финансовый контроль должен быть направлен на обеспечение соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Правовое регулирование в сфере государственного (муниципального) финансового контроля должно ориентироваться на осуществление контроля за участниками бюджетного процесса, прежде всего органами власти, в рамках бюджетного законодательства.

Бюджетное законодательство должно предусматривать обязательность для участников бюджетного процесса в отношениях, не основанных на административном или ином властном подчинении, включения в подготавливаемые ими проекты договоров с контрагентами о предоставлении средств из бюджета (за исключением государственных (муниципальных) контрактов о поставках товаров, выполнении работ, оказании услуг) условий об их согласии на проведение проверок главными распорядителями бюджетных средств и органами государственного (муниципального) финансового контроля по соблюдению целей и условий предоставления средств из бюджета.

В отношении бюджетных и автономных учреждений, государственных (муниципальных) унитарных предприятий, государственных корпораций и компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах введение требований о включении в проекты договоров условий о согласии на проведение проверок не требуется, поскольку такие юридические лица используют имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности соответствующего публично-правового образования и используют средства из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в значительном объеме.

В этой связи законопроектом предусматривается обязанность главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств, ответственных за предоставление средств из бюджета, обеспечить соблюдение юридическими лицами, не являющимися участниками бюджетного процесса, условий, на которых средства из бюджета были им предоставлены.

Вместе с тем органы государственного (муниципального) финансового контроля смогут проводить такие проверки указанных юридических лиц только в процессе либо после проверки деятельности главных распорядителей бюджетных средств, которые предоставили средства соответствующим юридическим лицам.

Внедрение этого подхода означает перемещение основной ответственности за соблюдение положений бюджетного законодательства Российской Федерации и, соответственно, ответственности за соблюдение условий предоставления средств из бюджета (субсидий, бюджетных инвестиций, бюджетных кредитов) с юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса, на органы государственной власти и органы местного самоуправления, ответственные за их предоставление.

Кроме того, это позволит исключить возможность необоснованных проверок хозяйствующих субъектов и снизить административное давление на бизнес.

Законопроектом к объектам государственного (муниципального) финансового контроля предлагается отнести следующих участников бюджетного процесса:

- главных распорядителей (распорядителей, получателей) бюджетных средств;

- главных администраторов (администраторов) доходов бюджета;

- главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета;

- финансовые органы (иные уполномоченные исполнительные органы государственной власти и местной администрации);

- органы управления государственными внебюджетными фондами.

К объектам государственного (муниципального) финансового контроля, помимо участников бюджетного процесса, также предлагается отнести:

- бюджетные и автономные учреждения;

- государственные (муниципальные) унитарные предприятия;

- государственные корпорации и компании;

- хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах;

- кредитные организации, осуществляющие отдельные операции с бюджетными средствами;

- индивидуальные предприниматели, физические лица - производители товаров, работ, услуг, а также юридические лица, которым предоставляются средства из бюджета.

Закрепление в БК РФ исчерпывающего перечня объектов государственного (муниципального) финансового контроля позволит исключить различные подходы в подконтрольности того или иного хозяйствующего субъекта.

Реформирование государственного (муниципального) финансового контроля требует более четкого разграничения полномочий органов финансового контроля по горизонтали (т.е. между органами государственного (муниципального) финансового контроля публично-правового образования) и по вертикали (т.е. между органами государственного (муниципального) финансового контроля разных публично-правовых образований), в том числе в части контроля за соблюдением субъектами Российской Федерации (муниципальными образованиями) целей и условий получения межбюджетных трансфертов.

Полностью исключить дублирование функций органов финансового контроля, созданных представительными и высшими исполнительными органами власти и местного самоуправления не представляется возможным и не требуется, поскольку они отличаются по своим задачам и традиционно дополняют друг друга. Однако законопроект, по возможности, минимизирует дублирование полномочий органов государственного (муниципального) финансового контроля.

В БК РФ предлагается ввести понятия "внешнего" и "внутреннего", "предварительного" и "последующего" государственного (муниципального) финансового контроля.

Под внешним государственным (муниципальным) финансовым контролем предлагается понимать контрольно-ревизионную деятельность Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Под внутренним государственным (муниципальным) финансовым контролем предлагается понимать контрольно-ревизионную деятельность Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органами местной администрации).

Предварительный контроль осуществляется в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Последующий контроль осуществляется по результатам исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в целях установления законности их исполнения, достоверности учета и отчетности.

Счетную палату Российской Федерации и контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, не входящие в систему органов исполнительной власти, предлагается наделить полномочиями по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля:

- за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;

- за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчета об исполнении бюджета;

- за состоянием деятельности главных администраторов бюджетных средств по внутреннему финансовому контролю и внутреннему финансовому аудиту.

Полномочия по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, предусмотренные законопроектом, не противоречат полномочиям Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, которые определяются федеральными законами от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

Федеральное казначейство (финансовые органы субъектов Российской Федерации или муниципальных образований) предлагается наделить полномочиями по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля:

- за непревышением суммы по операции над лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;

- за соответствием содержания проводимой операции коду классификации операций сектора государственного управления, указанному в платежном документе, представленном получателем бюджетных средств;

- за наличием документов, подтверждающих возникновение денежного обязательства, подлежащего оплате за счет средств бюджета.

Федеральную службу финансово-бюджетного надзора, органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами (должностными лицами) местной администрации, предлагается наделить полномочиями по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля:

- за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

- за полнотой и достоверностью отчетности о реализации мероприятий государственных (муниципальных) программ, отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.

Орган государственного (муниципального) финансового контроля может использовать следующие методы:

- проверку, которая означает совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного учета и бюджетной отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период. Проверки могут быть камеральные и выездные;

- ревизию, представляющую комплексную проверку деятельности объекта контроля, которая выражается в проведении контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности всей совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бухгалтерской и бюджетной отчетности;

- обследование, которое будет заключаться в анализе и оценке состояния определенной сферы деятельности объекта контроля, в том числе внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, которые могут осуществляться главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета;

- санкционирование операций, под которым понимается совершение разрешительной надписи после проверки документов, представленных в целях осуществления финансовых операций, на их наличие и (или) на соответствие указанной в них информации требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

В законопроекте предусматривается, что основания и порядок проведения проверок, ревизий и обследований, в том числе перечень должностных лиц, уполномоченных принимать решение об их проведении, периодичность их проведения устанавливаются нормативным правовым актом, определяющим правовое положение соответствующего органа государственного (муниципального) финансового контроля.

Результаты контрольных мероприятий могут быть оформлены в зависимости от метода в виде акта или заключения.

При выявлении в ходе проверки (ревизии) бюджетных нарушений должностное лицо органа государственного (муниципального) финансового контроля будет вправе направить представление и (или) предписание объекту контроля, в отношении которого проводились контрольные мероприятия, и уведомление о применении бюджетных мер принуждения финансовому органу, уполномоченному принимать решение о применении бюджетных мер принуждения.

В этой связи в БК РФ предлагается ввести следующие понятия:

представление - это документ, содержащий обязательные для рассмотрения в установленные в нем сроки или в течение 30 дней требования о принятии мер по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также причин и условий таких нарушений;

предписание - это документ, содержащий обязательные для безотлагательного исполнения в трехдневный срок со дня его получения требования по устранению нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного таким нарушением ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию;

уведомление о применении бюджетных мер принуждения - это документ, обязательный к рассмотрению, содержащий основания для применения предусмотренных БК РФ бюджетных мер принуждения.

Законопроектом предлагается отнести к особым бюджетным полномочиям по контролю, не являющимся частью государственного (муниципального) финансового контроля, полномочия:

1) законодательных (представительных) органов, которые включают в себя:

- контроль в ходе рассмотрения и утверждения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и отчетов об их исполнении;

- осуществление контроля в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения соответствующих бюджетов на заседаниях законодательных (представительных) органов, их комитетов, комиссий, рабочих групп в ходе проводимых этими органами слушаний и в связи с депутатскими запросами;

- формирование и определение правового статуса органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля;

- осуществление других полномочий в соответствии с БК РФ и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

2) Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по осуществлению:

- аудита эффективности, направленного на определение экономности и результативности использования бюджетных средств;

- экспертизы проектов законов (решений) о бюджете, иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства;

- анализа и мониторинга бюджетного процесса.

Полномочия по аудиту эффективности, анализу и мониторингу бюджетного процесса необходимо закрепить за Счетной палатой Российской Федерации и контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, поскольку они помимо контрольно-ревизионной деятельности осуществляют экспертно-аналитическую деятельность, связанную с обеспечением этими контрольными органами необходимого уровня информационного обеспечения их деятельности, в т.ч. сбор информации о предмете и деятельности объекта контроля на системной и регулярной основе.

3) главных распорядителей бюджетных средств, главных администраторов доходов бюджета, главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета по осуществлению:

- внутреннего финансового контроля, направленного на соблюдение внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета этими главными администраторами бюджетных средств и подведомственными им администраторами бюджетных средств. При этом при проведении внутреннего финансового контроля главные распорядители бюджетных средств должны будут подготовить и организовать осуществление мер по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств;

- внутреннего финансового аудита, направленного на определение оценки надежности внутреннего финансового контроля и подготовки рекомендаций по повышению его эффективности, подтверждение достоверности бюджетной отчетности и соответствия порядка ведения бюджетного учета методологии и стандартам бюджетного учета, а также на подготовку предложений по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств.

Правом утвердить порядок проведения внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита предлагается наделить Правительство Российской Федерации, высшие исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местной администрации.

При этом необходимо принять меры по повышению качества и надежности внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, результаты которых должны быть доступны как органам государственного (муниципального) финансового контроля, так и органам исполнительной власти и местным администрациям. Кроме того, следует организовать координацию развития и методологического обеспечения этих систем.

В этих целях органы государственного (муниципального) финансового контроля будут проводить комплексное обследование в отношении всех главных администраторов бюджетных средств. Результаты указанных обследований должны использоваться при планировании и проведении проверок и ревизий (при осуществлении внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в соответствии с методикой Минфина России).

Предполагается, что такая увязка обследований с планированием и проведением проверок и ревизий приведет к повышению эффективности контрольной деятельности органов государственного (муниципального) финансового контроля.

Законопроектом предлагается дополнить БК РФ новой статьей, определяющей особенности оценки эффективности использования бюджетных средств, установленные федеральными законами: требований к результативности и экономности расходования бюджетных средств, выделяемых на инновационную деятельность, что позволит учесть особенности осуществления контроля за реализацией "рисковых проектов с неопределенными результатами исследований или разработок", как отмечено в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "О бюджетной политике в 2012 - 2014 годах".

Кроме того, предлагаются поправки, уточняющие понятие принципа эффективности использования бюджетных средств.

Внесение предлагаемых изменений позволит более результативно осуществлять контроль за эффективностью расходования бюджетных средств.

Для повышения эффективности контрольной деятельности (устранения излишнего дублирования полномочий органов государственного (муниципального) финансового контроля) необходимо организовать действенный информационный обмен о результатах проведения обследований, проверок и ревизий как по горизонтали (т.е. между органами государственного (муниципального) финансового контроля публично-правового образования), так и по вертикали (т.е. между органами государственного (муниципального) финансового контроля разных публично-правовых образований).

Из бюджетных полномочий Минфина России предлагается исключить нормативное обеспечение деятельности по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительно-распорядительными органами (должностными лицами) муниципальных образований, сохранив за Минфином России полномочия по нормативному обеспечению в отношении федеральных органов исполнительной власти и методическому обеспечению этой деятельности для всех публично-правовых образований.

В целях обеспечения действенности и эффективности предложенной системы государственного (муниципального) финансового контроля необходимо совершенствование системы правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, которая установлена частью четвертой БК РФ и отдельными статьями КоАП РФ.

Действующая редакция части четвертой БК РФ "Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации" устанавливает понятие "нарушение бюджетного законодательства", которым признается лишь нарушение норм БК РФ. Вместе с тем, нормы бюджетного законодательства Российской Федерации содержатся и в иных нормативных правовых актах, входящих в структуру бюджетного законодательства Российской Федерации, и могут быть нарушены действиями (бездействием) не только участников бюджетного процесса, но и иных лиц, при этом такие нарушения влекут применение не только бюджетно-правовых, но и иных мер ответственности.

В этой связи вместо указанного понятия предлагается ввести понятие "бюджетное нарушение", которым предлагается признавать совершенное в нарушение всех актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджетов, действие (бездействие) финансовых органов, главных администраторов бюджетных средств. Ответственность лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса, должна определяться иными отраслями законодательства.

Нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации также влекут применение мер ответственности, предусмотренных КоАП РФ (ответственность за уголовные правонарушения, посягающие на нормы бюджетного законодательства Российской Федерации регулируется исключительно Уголовным кодексом Российской Федерации). При этом привлечение государственного органа (органа местного самоуправления), являющегося участником бюджетного процесса, к ответственности за совершение бюджетного нарушения не освобождает его должностных лиц от административной ответственности за связанное с ним административное правонарушение.

Законопроектом предлагается ввести закрытый перечень бюджетных мер принуждения за совершение бюджетных нарушений.

Для обеспечения терминологического единства главы 28 с иными главами БК РФ понятие "изъятие бюджетных средств" заменяется понятием "бесспорное взыскание". Бесспорное взыскание предлагается применять только в рамках межбюджетных отношений и при наличии просроченной задолженности по бюджетным кредитам или установлении фактов нецелевого использования межбюджетных трансфертов. Бесспорное взыскание бюджетных средств с получателя бюджетных средств при установлении фактов их нецелевого использования экономически нецелесообразно. Это обусловлено тем, что:

во-первых, получатель бюджетных средств осуществляет операции по оплате денежных обязательств в соответствии с бюджетной сметой, в которой бюджетные ассигнования имеют определенное целевое назначение и обращение взыскания на них в качестве компенсации за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации лишило бы учреждение возможности выполнять задание по оказанию государственных (муниципальных) услуг;

во-вторых, негативные последствия сокращения бюджетных ассигнований в данном случае легли бы на потребителей государственных (муниципальных) услуг, а не на должностное лицо, виновное в нарушении. Поэтому в таких случаях к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации предлагается привлекать должностных лиц получателей бюджетных средств, а не самих получателей бюджетных средств.

Предлагается также установить, что при бесспорном взыскании суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, а также при бесспорном взыскании суммы платы за пользование указанными средствами, бесспорному взысканию подлежат пени в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, исчисленные от соответствующей суммы за каждый день неправомерного пользования.

Кроме того, перечень бюджетных мер принуждения предлагается дополнить иными мерами:

- приостановление предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) при несоблюдении получателями условий их предоставления;

- передача уполномоченному по соответствующему бюджету полномочий главного распорядителя, распорядителя или получателя бюджетных средств.

При этом бюджетные меры принуждения по установлению запрета главным распорядителям средств бюджета изменять целевое назначение бюджетных ассигнований и по установлению запрета получателям средств бюджета осуществлять отдельные расходы предлагается исключить, в связи с невозможностью их осуществления и наличием иных адекватных, применяемых на практике, бюджетных мер принуждения.

Учитывая, что наложение административных штрафов за нарушение бюджетного законодательства должно осуществляться в рамках производства по делу об административном правонарушении, целесообразно исключить из статьи 282 БК РФ такую меру ответственности как "наложение штрафа", поскольку ее применение регулируется нормами КоАП РФ.

Основанием для применения бюджетных мер принуждения будет уведомление о применении бюджетных мер принуждения, которое должно направляться органом государственного (муниципального) финансового контроля финансовому органу.

Действующая редакция главы 28 БК РФ "Общие положения" содержит 18 статей (статьи 289 - 306), устанавливающих конкретные виды нарушений бюджетного законодательства, которые целесообразно выделить из общих положений главы 28 в новую главу 28 "Виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершение".

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду глава 28.2 "Виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершение"

Статьи новой главы 28.2 БК РФ должны увязывать каждый вид бюджетных нарушений с бюджетными мерами принуждения за их совершение. При этом действующий в настоящее время открытый перечень оснований применения мер принуждения, в который не включены нарушения бюджетного законодательства, ответственность за которые предусмотрена статьями 290, 291, 298 - 302 БК РФ, предлагается исключить, поскольку его положения находят отражение в том или ином виде бюджетных нарушений, которые предлагается установить в новой главе 28.2.

Законопроект предусматривает совершенствование системы административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.

В настоящее время лишь в отношении трех оснований применения мер принуждения, предусмотренных БК РФ, установлены санкции в КоАП РФ. Такое положение в ряде случаев приводит к фактической безнаказанности нарушителя. Поэтому существует необходимость установления в КоАП РФ административных наказаний за все виды нарушений бюджетного законодательства.

В КоАП РФ предлагается сформулировать составы нарушений в более общем виде, объединив воедино сходные по своим существенным признакам правонарушения, и сделать их перечень закрытым.

В этой связи в законопроекте предлагается следующая группировка нарушений бюджетного законодательства за которые применяются административные наказания:

- нецелевое использование средств бюджетов;

- нарушения бюджетного законодательства, не связанные с нецелевым использованием средств бюджетов.

Размеры административных штрафов, налагаемых за административные правонарушения, предусмотренные статьями о нецелевом использовании бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, нарушении срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, нарушении сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами КоАП РФ, установленные в 2002 году:

- не адекватны совершенным правонарушениям;

- не реализуют свою предупредительную функцию;

- являются неэффективной мерой административной ответственности. 

Так, например, административное наказание в форме взимаемого в настоящее время штрафа в размере 5 тыс. рублей за нецелевое использование бюджетных средств или невозврат бюджетного кредита (например, в размере 50 млн. рублей) не адекватно совершенному правонарушению.

Предлагается усилить административные наказания за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.

Предлагаемые законопроектом редакции статей КоАП РФ предусматривают фиксированный размер штрафа для должностных лиц, не превышающий действующий максимальный размер (50 тыс. рублей).

Кроме того, административные штрафы для юридических лиц предлагается установить в процентном отношении к сумме бюджетных средств, использованных с нарушением бюджетного законодательства. При этом устанавливается минимальный и максимальный размер такого кратного штрафа.

Так, наложение административного штрафа за нецелевое использование бюджетных средств на юридических лиц предлагается установить от 5% до 25% от суммы нецелевого использования бюджетных средств. При этом такая мера административной ответственности будет применяться к не участникам бюджетного процесса.

Такой подход широко применяется в КоАП РФ и позволяет сделать административную ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации эффективной.

Наказание в виде дисквалификации, закрепленное в КоАП РФ, предлагается распространить в отношении нарушений бюджетного законодательства. Предложенные изменения предусматривают, что государственные и муниципальные служащие, в случае нарушения бюджетного законодательства могут быть лишены права занимать должности государственной (муниципальной) службы.

Таким образом, предлагаемые законопроектом изменения в КоАП РФ в части усиления административной ответственности, будут способствовать реализации принципов соразмерности и неотвратимости наказания.

Законопроектом предлагается уточнить компетенцию органов государственной власти и местного самоуправления в части применения административных наказаний.

Действующая редакция КоАП РФ не наделяет органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях, совершенных получателями средств региональных и местных бюджетов. Согласно статье 23.7 КоАП РФ дела об административных правонарушениях "в отношении получателей средств федерального бюджета и получателей средств бюджетов государственных внебюджетных фондов" рассматривает федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.

Таким образом, действующее законодательство не предполагает административной ответственности за правонарушения, совершенные при исполнении региональных и местных бюджетов.

Для устранения этого правового пробела законопроектом (в части новой статьи 23.7.1 КоАП РФ) предусмотрено, что орган государственного финансового контроля субъекта Российской Федерации, в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, рассматривает дела об административных правонарушениях в бюджетной сфере, совершенных лицами, в отношении которых он уполномочен осуществлять контроль, а также лицами, в отношении которых контроль уполномочены осуществлять органы муниципального финансового контроля, если дело об административном правонарушении было возбуждено им по поступившим от соответствующих органов материалам, содержащим данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

Единственным процессуальным действием для возбуждения дела об административном правонарушении из установленного в части 4 статьи 28.1 КоАП РФ перечня является составление протокола об административном правонарушении, который оформляется должностным лицом, непосредственно обнаружившим факт совершения административного правонарушения, немедленно после выявления совершения административного правонарушения (часть 1 статьи 28.5 КоАП РФ). На данной стадии производства по делу об административном правонарушении не требуется установления вины лица, допустившего нарушение законодательства, обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела, причин и условий совершения административного правонарушения, а также квалификации нарушения -определения наличия в действиях лица состава административных правонарушений.

Необходимость составления протокола об административных правонарушениях, как правило, возникает в начальный период проведения контрольных действий по изучению финансовых и хозяйственных операций, когда должностные лица Росфиннадзора (его территориального управления) выявляют лишь факт события административного правонарушения.

Таким образом, возникает ситуация, когда производство по делу об административном правонарушении на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении не может быть в полной мере обеспечено доказательной базой, поскольку доказательная база формируется позднее в ходе применяемых в рамках ревизий (проверок) контрольных действий по изучению финансовых и хозяйственных операций. Вместе с тем сроки рассмотрения дела об административном правонарушении ограничены в соответствии со статьей 29.6 (часть 1) и составляют 15 дней со дня получения должностным лицом, правомочным рассматривать дело, протокола об административном правонарушении, что не позволяет в целом ряде случаев получить надлежащую доказательную базу по делу об административном правонарушении.

В этой связи законопроект предусматривает изменение в часть 1 статьи 28.7 КоАП РФ, которое позволит обеспечить дела об административных правонарушениях в области бюджетного законодательства Российской Федерации и нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, доказательной базой.

Статьей 3 законопроекта устанавливается отдельная норма, предусматривающая возможность для муниципальных образований в случае отсутствия в них органов муниципального финансового контроля осуществление полномочий по организации такого контроля представительными органами муниципальных образований.

В случае отсутствия в муниципальном образовании органа внешнего муниципального финансового контроля или органа внутреннего муниципального финансового контроля, предусмотренные БК РФ полномочия по осуществлению муниципального финансового контроля осуществляются соответственно органом внутреннего муниципального финансового контроля или внешнего муниципального финансового контроля.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации" не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета.

Перечень федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с проектом федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия иных федеральных законов.