Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 22905-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", внесенный депутатом Государственной Думы Я.В. Зелинским (об унификации наименований представительных органов муниципальных образований) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 22905-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", внесенный депутатом Государственной Думы Я.В. Зелинским (об унификации наименований представительных органов муниципальных образований)

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона N 22905-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ()# , внесенный депутатом Государственной Думы Я.В. Зелинским, устанавливает единые правила формирования наименования представительного органа для всех муниципальных образований. По мнению автора законопроекта, это положительно скажется на отношениях между субъектами различных отраслей, так как облегчит и уменьшит по времени поиск наименования представительного органа муниципального образования при подготовке документооборота.

По данному законопроекту необходимо отметить следующее.

1. В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое самостоятельно в пределах своих полномочий, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Согласно статье 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Согласно статье 73 Конституции Российской Федерации, вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

В соответствии со статьей 131 Конституции Российской Федерации Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Таким образом, Конституция Российской Федерации исходит из того, что регулированию как на федеральном, так и на региональном уровне подлежат только общие принципы организации местного самоуправления. Местному самоуправлению должна гарантироваться достаточно высокая степень саморегулирования.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" достаточно подробно регламентирует вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления, в том числе представительных органов муниципальных образований.

В части 3 статьи 34 указанного Федерального закона закреплены некоторые требования к установлению наименования представительного органа муниципального образования:

- установление такого наименования законом субъекта Российской Федерации;

- учет исторических и иных местных традиций при установлении наименования.

Законопроектом же предлагается установить не только требования к реквизитам, которые должны отражаться в наименовании представительного органа муниципального образования (название муниципального образования, вид муниципального образования и т.д.), но и количество и даже последовательность слов в наименовании.

При этом предполагается сохранить в силе правило об установлении наименований представительных органов законами субъектов Российской Федерации и о необходимости учета при этом исторических и иных местных традиций. Однако в условиях жесткого правового регулирования требований к наименованию данных органов, предлагаемого законопроектом, возможностей для регламентации этого вопроса законами субъектов Российской Федерации, а также для учета при этом местных традиций фактически не остается.

Представляется, что такая детализация на федеральному уровне требований к установлению наименования представительного органа муниципального образования является излишней и выходит за рамки общих принципов организации местного самоуправления. Целесообразно сохранить существующую систему, при которой наименования представительных органов муниципальных образований определяются законами субъектов Российской Федерации, поскольку это позволяет обеспечить, с одной стороны, унификацию таких наименований в рамках субъекта Российской Федерации, с другой стороны, учет местных традиций и особенностей.

2. Анализ практики не подтверждает сведения, содержащиеся в пояснительной записке, что в 95% муниципальных образований названия представительных органов сформированы по правилам, предлагаемым проектом и, в частности, состоят из 3 слов. Так, думами называются, как правило, городские и районные представительные органы. На уровне поселков и сельских поселений широко распространено наименование "совет депутатов", совет народных депутатов", "совет". Встречаются и иные, специфические наименования (например, земское собрание, собрание депутатов, муниципальное собрание, представительное собрание и т.п.). При этом нередко наименования представительных органов различаются для разных типов муниципальных образований.

Таким образом, реализация законопроекта потребует изменения наименований представительных органов многих муниципальных образований. Это повлечет расходы местных бюджетов, что в соответствии со статьей 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации требует определения федеральным законом порядка и источников финансирования. Однако в рассматриваемом законопроекте такие нормы отсутствуют.

3. В пояснительной записке к законопроекту не обосновывается, почему унификации подлежат наименования именно представительных органов муниципальных образований и нет необходимости в упорядочении наименований иных органов местного самоуправления. Такой подход представляется неоправданным и нецелесообразным.

4. Законопроект обладает рядом существенных недостатков, которые делают невозможной реализацию его положений в предложенной редакции.

Во-первых, предлагается установить, что название представительного органа муниципального образования состоит из трех слов за исключением случаев, когда название муниципального образования состоит из двух и более слов. При этом количество слов в наименовании в указанных исключительных случаях законопроектом не определяется и, следовательно, может быть любым. В настоящее время, например, наименования большинства городских поселений и муниципальных районов состоят из двух и более слов и, соответственно, данное требование законопроекта на них распространяться не будет. Такое правовое регулирование, касающееся лишь части муниципальных образований, представляется неоправданным.

По этой же причине вызовет трудности при реализации другое правило, предлагаемое проектом: первое слово в названии представительного органа муниципального образования должно содержать название муниципального образования в соответствии с его уставом.

Во-вторых, согласно тексту проекта, второе слово в названии представительного органа муниципального образования должно содержать название административно-территориальной единицы части субъекта Российской Федерации, муниципального района или части муниципального района, городское или сельское поселение. Из данного предложения невозможно понять, о какой административно-территориальной единице части субъекта Российской Федерации идет речь и почему ее название должно быть отражено в названии представительного органа. По общему смыслу проекта можно предположить, что подразумевается вид (тип) муниципального образования (городское или сельское поселение, городской округ, муниципальный район), однако это не меняет того факта, в предложенное редакции данное требование проекта лишено какого-либо смысла.

Кроме того, даже требование об отражении типа муниципального образования во втором слове названия его законодательного органа также вызовет трудности в реализации, как минимум, в городских округах, т.к. это словосочетание невозможно корректно свести до одного слова.

Учитывая изложенное, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рекомендует Государственной Думе отклонить в первом чтении проект федерального закона 22905-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (), внесенный депутатом Государственной Думы Я.В. Зелинским.

Председатель Комитета

В.Б. Кидяев