Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 22862-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", (об унификации наименований законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ) внесенный депутатом Государственной Думы Я.В. Зелинским (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 22862-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", (об унификации наименований законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ) внесенный депутатом Государственной Думы Я.В. Зелинским

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона N 22862-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (об унификации наименований законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ), внесенный депутатом Государственной Думы Я.В. Зелинским, устанавливает единые правила формирования наименования законодательного (представительного) органа государственной власти для всех субъектов Российской Федерации. По мнению автора законопроекта, это положительно скажется на отношениях между субъектами различных отраслей, так как облегчит и уменьшит по времени поиск наименования законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации при подготовке документооборота.

По данному законопроекту необходимо отметить следующее.

1. Согласно статье 77 Конституции Российской Федерации система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Согласно статье 73 Конституции Российской Федерации, вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Таким образом, Конституция Российской Федерации исходит из того, что за субъектами Российской Федерации должна сохраняться достаточно высокая степень самостоятельности в определении системы организации власти на своей территории. Федеральное регулирование не должно быть чрезмерным.

Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" достаточно подробно регламентирует вопросы организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом на усмотрение субъектов Российской Федерации оставлено решение ряда важных вопросов, таких, например, как: структура законодательного органа, условия осуществления депутатом депутатской деятельности, гарантии депутатской деятельности и др.

В части 2 статьи 4 указанного Федерального закона закреплены некоторые требования к установлению наименования законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской:

- установление такого наименования конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации;

- учет исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации при установлении наименования;

- недопустимость использования в наименовании словосочетаний, составляющих основу наименований федеральных органов государственной власти.

Законопроектом предлагается установить не только требования к тому, какие реквизиты должны отражаться в названии законодательного органа субъекта Российской Федерации (вид субъекта Российской Федерации, название субъекта Российской Федерации и т.д.), но и количество и даже последовательность слов в наименовании.

Представляется, что существующее правовое регулирование правил определения наименования законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации является достаточным с точки зрения интересов обеспечения единства правового пространства. А предлагаемая законопроектом детализация этих требований является излишней и выходит за рамки общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации могут устанавливаться федеральным законом.

2. Анализ практики не подтверждает сведения, содержащиеся в пояснительной записке, что в 95% субъектов Российской Федерации названия законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации сформированы по правилам, предлагаемым проектом и, в частности, состоят из 3 слов. Лишь в 1/3 субъектов Российской Федерации законодательные органы называются думой, и лишь в этих случаях, как правило, название действительно состоит из 3 слов (например, Московская городская Дума). В другой трети субъектов Российской Федерации законодательный орган называется Законодательное Собрание, и в этом случае его название состоит, как правило, из 4 слов (Законодательное Собрание Иркутской области, например). Наконец, в последней трети субъектов Российской Федерации законодательные органы носят иные, специфические названия (Совет, Совет народных депутатов, Народное собрание, Государственный Совет, Собрание депутатов, Народный Хурал, Парламент, Государственное Собрание, Верховный Хурал, Верховный Совет, Законодательная Дума) и состоят, как правило, из 4 более слов.

Таким образом, реализация законопроекта потребует изменения наименований законодательных (представительных) органов большинства субъектов Российской Федерации. Это повлечет расходы бюджетов субъектов Российской Федерации, что в соответствии со статьей 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации требует определения федеральным законом порядка и источников финансирования. Однако в рассматриваемом законопроекте такие нормы отсутствуют.

3. В пояснительной записке к законопроекту не обосновывается, почему унификации подлежат наименования именно законодательных органов и нет необходимости в упорядочении наименований иных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Такой подход представляется неоправданным и нецелесообразным.

4. Законопроект обладает рядом существенных недостатков, которые делают невозможной реализацию его положений в предложенной редакции.

Во-первых, законопроектом предполагается сохранить в Федеральном законе от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ правило об учете исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации при установлении наименования его законодательного органа. Однако проект так жестко регламентирует требования к установлению таких наименований, что возможности для учета каких-либо традиций фактически не остается. В частности, законодательные (представительные) органы государственной власти всех субъектов Российской Федерации предлагается называть исключительно думами (по аналогии с Государственной Думой Российской Федерации). Однако в настоящее время именно в этой части больше всего сказываются особенности субъектов Российской Федерации, прежде всего, в республиках: Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан, Государственный Совет - Хасэ Республики Адыгея, Государственное Собрание - Эл Курултай Республики Алтай, Верховный Хурал Республики Тыва, Народный Хурал Республики Бурятия и т.д.

Во-вторых, предлагается установить, что название законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации состоит из трех слов за исключением случаев, когда название законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации состоит из двух и более слов (причем здесь содержится опечатка, т.к. по смыслу предложения и по тексту пояснительной записки в исключении речь идет о случаях, когда из 2 слов и более состоит название субъекта Российской Федерации). При этом количество слов в наименовании в случае указанных исключений законопроектом не определяется. Однако в настоящее время в соответствии с частью 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации названия всех субъектов, кроме Москвы и Санкт-Петербурга, состоят из 2 и более слов. Таким образом, приведенное требование, устанавливаемое законопроектом, не несет никакого регулятивного смысла.

По этой же причине нереализуемым является другое правило, предлагаемое проектом: первое слово в названии законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации должно содержать название субъекта Российской Федерации в соответствии с Уставом субъекта Российской Федерации.

В-третьих, согласно тексту проекта, второе слово в названии законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации должно содержать название административно-территориальной единицы субъекта Российской Федерации (по тексту пояснительной записки - административно-территориальной единице части Российской Федерации). Из данного предложения невозможно понять, о какой административно-территориальной единице субъекта Российской Федерации идет речь и почему ее название должно быть отражено в названии законодательного органа всего субъекта Российской Федерации. По общему смыслу проекта можно предположить, что подразумевается вид субъекта (республика, область и т.п.), однако это не меняет того факта, в предложенное редакции данное требование проекта лишено какого-либо смысла.

Кроме того, даже требование об отражении вида субъекта во втором слове названия его законодательного органа также не может быть реализовано на всей территории страны без установления специальных исключений, т.к. есть виды субъектов, состоящие из 2 слов (автономная область, автономный округ), которые невозможно корректно свести до одного слова.

Наконец, при установлении этого требования проект не учитывает, что в настоящее время вид субъекта отражается в его названии согласно части 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации.

Учитывая изложенное, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рекомендует Государственной Думе отклонить в первом чтении проект федерального закона 22862-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (об унификации наименований законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ), внесенный депутатом Государственной Думы Я.В. Зелинским.

Председатель Комитета

В.Б. Кидяев