Заключение Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера от 26 апреля 2012 г. N 3.2-04/525 на проект федерального закона N 8434-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", принятому Государственной Думой 25 апреля 2012 года (не действует)

Заключение Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера
от 26 апреля 2012 г. N 3.2-04/525
на проект федерального закона N 8434-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", принятому Государственной Думой 25 апреля 2012 года

Досье на проект федерального закона

Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера рассмотрел Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (проект N 8434-6), принятый Государственной Думой 25 апреля 2012 года, и отмечает следующее.

Проект принятого Федерального закона был внесён в Государственную Думу Президентом Российской Федерации.

Федеральный закон направлен на реализацию заявленного главой государства в его послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 22 декабря 2011 года предложения о переходе к прямым выборам высших должностных лиц субъектов Российской Федерации избирателями, проживающими в соответствующих регионах.

Главная идея Федерального закона - введение прямых выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирателями, проживающими в соответствующих субъектах Российской Федерации, - заслуживает одобрения как направленная на расширение демократических возможностей участия граждан Российской Федерации в управлении делами государства.

Федеральным законом устанавливается, что высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации, обладающий в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законом пассивным избирательным правом, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет (абзац третий подпункта "б" пункта 3 статьи 1 Федерального закона).

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации избирается на срок не более пяти лет и не может замещать указанную должность более двух сроков подряд (подпункт "д" пункта 3 статьи 1).

Кандидаты на указанную должность выдвигаются политическими партиями. Законом субъекта Российской Федерации может предусматриваться выдвижение кандидатов в порядке самовыдвижения, при этом такому кандидату будет необходимо собрать в свою поддержку подписи избирателей в количестве, установленном законом субъекта Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (абзацы четвёртый и семнадцатый подпункта "б" пункта 3 статьи 1).

Комитет считает обоснованным при переходе от действующего порядка наделения гражданина Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации к прямым выборам указанного должностного лица избирателями, с учетом прогнозируемого роста числа политических партий и возможности выдвижения кандидатов в порядке самовыдвижения, установить правовые процедуры, обеспечивающие выдвижение в качестве кандидатов на указанные должности лиц, пользующихся поддержкой населения или избранных гражданами представителей (депутатов). Продуманность, постепенность и поступательность в совершенствовании политической системы является важным условием успешного политического, социального и экономического развития страны.

Федеральным законом установлено требование о необходимости для участия кандидатов в выборах получения ими поддержки от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта Российской Федерации. При этом число лиц, необходимое для поддержки кандидата, устанавливается законом субъекта Российской Федерации и определяется в процентном отношении от общего числа указанных депутатов, предусмотренного уставами этих муниципальных образований, и числа глав этих муниципальных образований, избранных на муниципальных выборах и действующих на день принятия решения о назначении выборов. Поддержка кандидата осуществляется путем проставления депутатом представительного органа муниципального образования или избранным главой муниципального образования своей подписи на листе поддержки кандидата с указанием даты и времени ее проставления. Подлинность подписи должна быть нотариально засвидетельствована (абзацы девятый, десятый, пятнадцатый подпункта "б" пункта 3 статьи 1).

Списки депутатов представительных органов муниципальных образований и избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований, поддержавших кандидатов на должность главы субъекта Российской Федерации, будут публиковаться в региональных государственных периодических печатных изданиях или размещаться на сайтах избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в сети "Интернет" (абзац шестнадцатый подпункта "б" пункта 3 статьи 1).

Федеральным законом конкретизируется одно из действующих оснований досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации - отрешение его от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия. Устанавливается исчерпывающий перечень оснований для утраты доверия: выявление в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации фактов коррупции или неурегулирование конфликта интересов как правонарушений, предусмотренных Федеральным законом "О противодействии коррупции" (подпункт "а" пункта 4 статьи 1).

Важным нововведением Федерального закона является установление института отзыва главы субъекта Российской Федерации по инициативе избирателей (подпункт "б" пункта 4 статьи 1). Процедура отзыва проводится в порядке, установленном для проведения референдума субъекта Российской Федерации, с учетом особенностей, предусмотренных данным Федеральным законом. В поддержку инициативы проведения голосования по отзыву главы субъекта Российской Федерации должны быть собраны подписи избирателей, количество которых определяется законом субъекта Российской Федерации и должно составлять не менее одной четверти от числа избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации. Основаниями отзыва являются: а) нарушение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации законодательства Российской Федерации и (или) законодательства субъекта Российской Федерации, факт совершения которого установлен соответствующим судом; б) неоднократное грубое без уважительных причин неисполнение указанным лицом своих обязанностей, установленное соответствующим судом. Проверка подписей избирателей, соблюдения порядка их сбора и проверка соблюдения процедуры выдвижения инициативы по отзыву осуществляется избирательной комиссией субъекта Российской Федерации. Голосование по отзыву назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации при наличии оснований отзыва и необходимого количества достоверных подписей избирателей и при соответствии процедуры выдвижения инициативы по отзыву и представленных документов требованиям закона. Отзыв признаётся состоявшимся, если за него проголосовало более половины от числа участников голосования, включенных в списки для голосования.

При подготовке законопроекта к рассмотрению во втором чтении в него были внесены (помимо требования о необходимости поддержки кандидата муниципальными депутатами и избранными главами муниципальных образований) также следующие существенные положения:

1. Установлено право субъектов Российской Федерации своим законом предусматривать выдвижение кандидатов на должность главы субъекта Российской Федерации в порядке самовыдвижения.

2. Президент Российской Федерации наделен правом по своей инициативе проводить консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, а также с кандидатами, выдвинутыми на указанную должность в порядке самовыдвижения. Порядок проведения консультаций определяется Президентом Российской Федерации.

3. Гражданину Российской Федерации, наделённому полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и осуществлявшему эти полномочия не менее одного года, предоставлена возможность с согласия Президента Российской Федерации быть выдвинутым кандидатом на выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, если эти выборы назначены в связи с досрочным прекращением его полномочий по собственному желанию.

4. Президент Российской Федерации наделён правом отрешить от должности высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в случае неисполнения им решения Конституционного Суда Российской Федерации, принятого в отношении нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, если указанное решение не исполнено в течение одного месяца со дня его вступления в силу или в иной указанный в решении срок.

5. Установлено ограничение пассивного избирательного права граждан, согласно которому не могут быть избраны главами субъектов Российской Федерации лица, осужденные когда-либо к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений, за исключением случаев, когда в соответствии с новым уголовным законом эти деяния не признаются тяжкими или особо тяжкими преступлениями (подпункт "б" пункта 2 статьи 2).

6. Установлена норма о проведении повторного голосования в случае, если ни один из зарегистрированных кандидатов не был избран главой субъекта Российской Федерации по результатам первичного голосования.

Федеральным законом также вносятся корреспондирующие с вносимыми в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" изменения в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", которыми регламентируется порядок выдвижения и регистрации кандидатов, а также особенности проведения голосования и определения результатов выборов. В частности, вводится норма о том, что установленное законом субъекта Российской Федерации количество подписей, которое необходимо для регистрации кандидата, выдвинутого в порядке самовыдвижения на указанную должность, не может составлять менее 0,5 процента и более 2 процентов от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа (подпункт "б" пункта 6 статьи 2). Регламентируется форма и содержание листа поддержки кандидата на названную должность, на котором депутаты представительного органа муниципального образования и (или) избранные главы муниципального образования ставят свои подписи (абзац третий подпункта "е" пункта 6 статьи 2).

Избранным считается зарегистрированный кандидат, набравший более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если ни один из зарегистрированных кандидатов не был избран высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, назначается повторное голосование по двум зарегистрированным кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей (пункт 9 статьи 2).

Федеральный закон вступает в силу с 1 июня 2012 года.

Первые выборы глав субъектов Российской Федерации на основе данного Федерального закона и федеральных законов, в которые данным Федеральным законом были внесены изменения, будут проведены во второе воскресенье октября 2012 года. Указанные выборы проводятся в субъектах Российской Федерации, срок полномочий высших должностных лиц которых истекает в период с 1 июня 2012 года по 31 декабря 2012 года включительно (пункт 2 статьи 4).

В 2013 году и в последующие годы выборы высшего должностного лица субъекта Российской Федерации проводятся в день голосования, установленный Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", года, в котором истекает срок полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, наделенного указанными полномочиями на день вступления в силу данного Федерального закона (пункт 2 статьи 4).

Приведение конституций (уставов) субъектов Российской Федерации в соответствие с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в редакции данного Федерального закона) и принятие законов субъектов Российской Федерации, регулирующих порядок проведения выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, должны быть осуществлены до 1 июля 2012 года (пункт 4 статьи 4).

Законы субъектов Российской Федерации, регулирующие порядок отзыва избирателями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, должны быть приняты не позднее 31 декабря 2012 года.

При подготовке проекта данного Федерального закона в Государственной Думе к рассмотрению во втором чтении были учтены полностью либо частично более 20 поправок к нему, подготовленных членами Совета Федерации.

По Федеральному закону имеются следующие замечания.

Представляется не вполне точной формулировка абзаца девятого пункта 3 статьи 1, согласно которой "выдвижение кандидата политической партией и выдвижение кандидата в порядке самовыдвижения должны поддержать от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта Российской Федерации". Буквальное толкование использованного словосочетания "должны поддержать" не соответствует смыслу данной правовой нормы.

Формулировка основания для утраты высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации доверия Президента Российской Федерации, а именно, "выявление в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации фактов коррупции" (подпункт "а" пункта 4 статьи 1), - вызывает вопрос, как следует применять эту норму в случае, когда выявлены не множественные факты коррупции, а лишь один факт коррупции.

Отмеченные замечания не являются существенными препятствиями для реализации рассматриваемого Федерального закона.

Комитет считает, что принятие данного Федерального закона будет способствовать демократическому развитию политической системы Российской Федерации и расширению возможностей участия граждан Российской Федерации в управлении делами государства.

Федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации, так как не затрагивает вопросы, указанные в статье 106 Конституции Российской Федерации.

На основании изложенного, Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера считает возможным рекомендовать Совету Федерации одобрить Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", принятый Государственной Думой 25 апреля 2012 года.

Председатель Комитета

С.М. Киричук