Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам семьи, женщин и детей на проект федерального закона N 42197-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления социального патроната и деятельности органов опеки и попечительства", внесенному Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам семьи, женщин и детей
на проект федерального закона N 42197-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления социального патроната и деятельности органов опеки и попечительства",
внесенному Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей рассмотрел проект федерального закона N 42197-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления социального патроната и деятельности органов опеки и попечительства", внесенный Правительством Российской Федерации.

Законопроектом предлагается внести изменения в Гражданский кодекс Российской Федерации, Семейный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", Федеральный закон от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" в части совершенствования правового регулирования вопросов, связанных с обеспечением эффективной организации работы органов опеки и попечительства, направленной на своевременное выявление находящихся в социально опасном положении семей с детьми и последующим проведением с такими семьями предлагаемой законопроектом такой формы индивидуальной профилактической работы как социальный патронат. Комитет отмечает, что институт социального патроната применялся в ряде регионов Российской Федерации в соответствии с законами субъектов Российской Федерации до 2008 года, то есть до принятия Федерального закона "Об опеке и попечительстве". Предлагаемый законопроект восстанавливает институт социального патроната, но уже на федеральном уровне.

В соответствии с проектной редакцией статьи 8.2 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" социальный патронат устанавливается: на основании акта органа опеки и попечительства или решения суда в отношении семьи с ребенком, находящейся в социально опасном положении, и только с письменного согласия родителей или иных законных представителей несовершеннолетнего и с учетом мнения несовершеннолетнего, достигшего десятилетнего возраста. Установление социального патроната предусматривает составление индивидуального плана, включающего ряд мероприятий, направленных на обеспечение надлежащих условий жизни, воспитания и развития несовершеннолетнего в семье, оказание социально-педагогической, медико-психологической помощи семье и т.д. Непрерывный срок осуществления социального патроната не может составлять более двух лет.

Учитывая то, что законопроект направлен на создание дополнительных гарантий сохранения ребенку "кровной" семьи, исключения практики произвольного отобрания ребенка из семьи, и предусматривает введение социального патроната только с согласия родителей, Комитет считает возможным поддержать концепцию законопроекта. Вместе с тем, по мнению Комитета, законопроект нуждается в доработке при его подготовке ко второму чтению.

Согласно проектной редакции пункта 1 пункта 8.2 Федерального закона ""Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" социальный патронат должен устанавливаться при отсутствии достаточных оснований для ограничения или лишения родителей (одного из них) родительских прав. Вместе с тем не ясно, каковы критерии достаточности или недостаточности указанных оснований. Неясно также, будут ли устанавливаться эти основания органом опеки и попечительства в ходе обследования условий жизни семьи или судом при рассмотрении вопроса об ограничении (лишении) родительских прав.

Из законопроекта неясно, кто может инициировать установление социального патроната: родители, суд или органы опеки и попечительства?

Проектной редакцией части 1 пункта 8.2 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" предусмотрена возможность установления социального патроната по обращению одного из родителей. Вместе с тем в соответствии с проектной редакцией абзаца второго пункта 3 статьи 8.2 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" для установления социального патроната требуется письменное согласие обоих родителей. Как отмечалось, в указанном положении законопроекта допускается обращение по вопросу об установлении социального патроната одного из родителей. В то же время не учитывается, что второй родитель или иные законные представители могут быть не согласны с таким обращением и могут противодействовать проведению органом опеки и попечительства обследования условий жизни, воспитания и развития несовершеннолетнего. Законопроект не дает ответа на вопрос о возможности установления социального патроната при отсутствии консолидированного решения по данному вопросу всех заинтересованных лиц, пути разрешения сложившейся конфликтной ситуации, алгоритме действий органов опеки и попечительства при данных обстоятельствах.

В этом же пункте 2 предусмотрено, что по вопросу об установлении социального патроната вправе письменно обратиться несовершеннолетний, достигший десятилетнего возраста. Однако не принимается во внимание, что при отсутствии нормального воспитания и развития несовершеннолетний, достигший указанного возраста, в ряде случаев может не иметь возможности изложить свое обращение письменно. Также не ясно, куда именно должны обратиться заинтересованные лица по вопросу об установлении социального патроната.

Пункт 3 новой статьи 8.2 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" нуждается в доработке в части, касающейся осуществления мероприятий социального патроната образовательными, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Согласно законопроекту социальный патронат осуществляется органом опеки и попечительства в соответствии с планом организации социального патроната. Таким образом, в случае осуществления указанными организациями мероприятий, предусмотренных планом организации социального патроната, по сути, подразумевается осуществление ими функций органов опеки и попечительства в сфере социального патроната, что нуждается в дополнительном обсуждении с учетом норм Федерального закона "Об опеке и попечительстве". Представляется, что при реализации связанных с социальным патронатом мероприятий органы опеки и попечительства должны взаимодействовать с перечисленными выше организациями. Такая возможность взаимодействия предусмотрена частью 3 статьи 6 Федерального закона "Об опеке и попечительстве".

Пункт 3 новой статьи 8.2 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" не вносит ясности в вопрос о значении акта об установлении социального патроната для возникающих на его основании отношений, круге лиц, между которыми возникают отношения на его основании, содержании этих отношений.

В пункте 4 новой статьи 8.2 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" предусматривается, что социальный патронат может быть установлен решением суда. В то же время в данном положении законопроекта определено, что орган опеки и попечительства издает акт об установлении социального патроната. Подобный подход к регулированию вопроса об установлении социального патроната не позволяет определить, какой из названных юридических фактов является основанием его установления.

В пункте 5 новой статьи 8.2 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" имеется неопределенность относительно момента, в который органом опеки и попечительства должно оцениваться, сохранение обстоятельств, послуживших основанием для установления социального патроната, с целью определения целесообразности его повторного установления.

Также в законопроекте не решен вопрос, касающийся действий органов опеки и попечительства в случае сохранения обстоятельств, явившихся основанием для установления социального патроната, по завершении определенного срока его осуществления и отсутствии оснований для лишения родителей родительских прав или ограничения родителей в родительских правах, а также отсутствии согласия родителей или иных законных представителей на повторное установление социального патроната.

Пункт 7 новой статьи 8.2 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" не согласуется с пунктом 1 данной новой статьи в части решения вопроса об определении порядка проведения обследования условий жизни, воспитания и развития несовершеннолетнего. Согласно пункту 1 такое обследование осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 122 Семейного кодекса Российской Федерации, тогда как в пункте 7 установлено, что порядок проведения обследования включается в положение о социальном патронате, утверждаемое Правительством Российской Федерации.

К законопроекту имеются также редакционные и юридико-технические замечания.

Также в Комитет поступили заключение Общественной палаты Российской Федерации, замечания и предложения Аналитического центра "Семейная политика.рф", а также многочисленные обращения, в которых содержатся справедливые опасения возможности произвольного применения, ибо четко не сформулированы основания, при наличии которых может быть осуществлено вмешательство в семью, в том числе проведено обследование условий жизни.

Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления в своем заключении отмечает, что возложение на органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления новой группы полномочий по осуществлению социального патроната предполагает внесение изменений в бюджетное законодательство, предусматривающих источники покрытия расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на осуществление названных полномочий. В связи с этим, в части вопросов своего ведения Комитет считает возможным поддержать законопроект при условии учета указанного замечания ко второму чтению.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы высказало ряд замечаний к законопроекту, в том числе касающихся наличия внутренних противоречий, содержащихся в законопроекте.

Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера поддерживает концепцию законопроекта.

От законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации на законопроект поступило 10 положительных отзывов, от исполнительных - 16.

Вместе с тем, по мнению Комитета, все высказанные замечания могут быть учтены при подготовке законопроекта к рассмотрению Государственной Думой во втором чтении.

Учитывая изложенное, Комитет рекомендует Государственной Думе принять проект федерального закона N 42197-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления социального патроната и деятельности органов опеки и попечительства" в первом чтении.

Председатель Комитета

Е.Б. Мизулина