Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ по проекту федерального закона N 11928-6 "О народном образовании", внесенному депутатами Государственной Думы Г.А. Зюгановым, Ж.И. Алферовым, И.И. Мельниковым, О.Н. Смолиным и другими (первое чтение) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по проекту федерального закона N 11928-6 "О народном образовании", внесенному депутатами Государственной Думы Г.А. Зюгановым, Ж.И. Алферовым, И.И. Мельниковым, О.Н. Смолиным и другими
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев указанный проект федерального закона, Правовое управление сообщает следующее.

1. Согласно части 2 статьи 1 законопроекта законодательство Российской Федерации об образовании включает в себя Конституцию Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые субъектов Российской Федерации. Обращаем внимание, что Конституция Российской Федерации не входит в понятие "законодательство", так как принимается в ином порядке. Кроме того, в понятие "законодательство" не включаются иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые субъектов Российской Федерации.

2. Часть 1 статьи 3 законопроекта, согласно которой Федеральная программа развития образования утверждается федеральным законом, полагаем необходимым соотнести с пунктом 1 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств федерального бюджета, утверждаются Правительством Российской Федерации.

3. Часть 1 статьи 4 законопроекта, согласно которой право граждан на профессиональное образование может быть ограничено исключительно по признакам состояния здоровья, возраста, наличия судимости, по нашему мнению, требует согласования с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, которая не выделяет отдельные признаки, по которым могут быть ограничены права и свободы человека и гражданина, а только определяет, в какой мере они могут быть ограничены.

4. В соответствии с частями 2 и 3 статьи 5 законопроекта государством гарантируется выделение финансовых средств на нужды образования в размере не менее семи процентов валового внутреннего продукта и не менее семи процентов расходов федерального бюджета на финансирование высшего и послевузовского образования. При этом законопроектом предусматривается увеличение расходов федерального бюджета на оплату труда педагогических работников, предусматриваются ежемесячные надбавки педагогическим работникам, имеющим ученые степени (статья 26 законопроекта), увеличивается стипендиальное обеспечение обучающихся (статья 32 законопроекта), увеличивается размер компенсации родительской платы за содержание детей в организациях дошкольного образования (статья 41 законопроекта), увеличиваются расходы на питание учащихся, устанавливается право учащихся на бесплатный проезд железнодорожным транспортом (статья 65 законопроекта), увеличиваются социальные гарантии на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья и т.д.

Учитывая вышеизложенное, законопроект нуждается в согласовании с требованиями пункта 1 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым в случае принятия закона, предусматривающего увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, которые до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств.

Также обращаем внимание на пункт 2 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающий выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета.

Кроме того, часть 5 статьи 5 законопроекта, предлагающая освобождение от уплаты всех видов налогов образовательных организаций независимо от их организационно-правовых форм в части дохода от реализации образовательных программ на возмездной основе, оказания образовательных услуг, а также иной уставной деятельности, требуется исключить на основании пункта 3 статьи 56 Налогового кодекса Российской Федерации, как не относящуюся к предмету регулирования законопроекта.

5. Редакцию части 2 статьи 15 и части 1 статьи 27 законопроекта необходимо уточнить и вести в них речь об индивидуальных предпринимателях (см. статью 24 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). 

6. В части 6 статьи 16 законопроекта необходимо уточнить, какие именно услуги должна оказывать организация для отнесения ее к организациям, осуществляющим образовательную деятельность.

7. В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 17 законопроекта учредителями образовательной организации могут быть объединения коммерческих организаций (ассоциации и союзы). Указанное положение требует соотнесения с пунктом 1 статьи 11 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Федеральный закон "О некоммерческих организациях"), устанавливающей цели создания объединения коммерческих организаций в форме ассоциаций или союзов, а именно координация их предпринимательской деятельности, а также представление и защита общих имущественных интересов.

В части 2 статьи 17 законопроекта необходимо уточнить ссылку на структурную единицу данной статьи.

8. Часть 3 статьи 21 законопроекта, определяющая лиц, которые не допускаются к педагогической деятельности, требует согласования со статьей 331 Трудового кодекса Российской Федерации, содержащей перечень вышеназванных лиц.

9. Применительно к абзацу 16 части 1 статьи 22 законопроекта необходимо отметить, что Федеральный закон "О некоммерческих организациях" не предусматривает таких форм, как "сообщество" и "общественные профессиональные организации", речь в данном случае может идти о праве на создание профессиональных некоммерческих организаций, например таких, как профессиональные союзы или общественные объединения педагогических работников.

Абзац 17 части 1 статьи 22 законопроекта предусматривает право педагогического работника на защиту "профессиональной чести и достоинства". Обращаем внимание, что статья 152 ГК РФ предусматривает защиту чести, достоинства и деловой репутации.

10. В соответствии с частью 1 статьи 27 законопроекта индивидуальная педагогическая деятельность осуществляется предпринимателем на основании договора о получении образования на возмездной основе. При этом следует учитывать, что под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения, в том числе сопровождающийся констатацией достижения гражданином (учащимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов). Вместе с тем индивидуальный предприниматель в соответствии с проектом не наделен правами по данной констатации достижений. 

11. В части 10 статьи 31 законопроекта говорится о детях, оставшихся без попечения родителей (законных представителей). Указанное положение необходимо скорректировать в соответствии с Семейным кодексом Российской Федерации (см. главу 18), который определяет формы и порядок устройства в семью детей, оставшихся без попечения родителей. Аналогичные замечания относятся к части 1 статьи 38 законопроекта.

12. Предусмотренное частью 4 статьи 35 законопроекта положение об организации питания в соответствии с требованиями санитарных норм и правил, гигиенических нормативов по нормам питания требует согласования с частями 1, 2 статьи 17 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", содержащей санитарно-эпидемиологические требования к организации питания населения.

13. При проектировании части 2 статьи 45 законопроекта в части предприятий, учреждений, организаций, с которыми может быть заключен договор, следует учитывать, что термин учреждение является организационно-правовой формой некоммерческой организации, иными словами поглощается термином организация, а предприятием в соответствии со статьей 132 ГК РФ как объектом прав признается имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности. Полагаем, что целесообразно использовать обобщающее понятие "организация".

14. Согласно части 2 статьи 63 законопроекта общее собрание (конференция) педагогических работников и иных лиц, определенных проектом, вправе вносить в устав высшего учебного заведения изменения. Указанное положение следует соотнести с пунктом 4 статьи 14 Федерального закона "О некоммерческих организациях", предусматривающей, что изменения в устав некоммерческой организации вносятся по решению ее высшего органа управления, за исключением устава бюджетного или казенного учреждения, устава фонда. Изменения в устав бюджетного или казенного учреждения вносятся в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

15. Часть 1 статьи 83 законопроекта, предусматривающая право образовательной организации без согласия учредителя распоряжаться движимым и недвижимым имуществом, требует соотнесения со статьей 298 ГК РФ, в соответствии с которой автономное, бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним собственником или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, (см. также часть 10 статьи 9.2 Федерального закона "О некоммерческих организациях"), казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. Аналогичное замечание относится к абзацу 4 части 11 данной статьи.

Положение части 7 статьи 83 законопроекта в части права собственника государственного (муниципального) учреждения на часть дохода не согласуется со статьей 298 ГК РФ, согласно которой доходы, полученные от предпринимательской деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение автономного, бюджетного учреждения, доходы, полученные от указанной деятельности казенного учреждения, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации.

16. Согласно части 2 статьи 84 законопроекта отдельные полномочия, установленные частью первой указанной статьи, могут быть полностью или частично переданы субъектам Российской Федерации федеральным законом. Обращаем внимание, что в соответствии с пунктом 7 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусмотренные пунктом 2 статьи 26.3, могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами. При этом указанные федеральные законы должны содержать определенные положения. Таким образом, полагаем, что возможность передачи каких-либо других полномочий, кроме тех, которые перечислены в статье 92 законопроекта, предусматривающей передачу органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия Российской Федерации по контролю и надзору в области образования, без соблюдения указанных выше требований, требует дополнительного обсуждения. Также обращаем внимание, что Федеральный закон N 184-ФЗ не предусматривает возможности частичной передачи полномочий. Кроме того, в целях соблюдения структуры и логики проекта федерального закона, а также исходя из законодательной практики, полагаем необходимым статью, касающуюся передачи полномочий органам государственной власти субъектов Российской Федерации, поместить после статьи, содержащей полномочия Российской Федерации в области образования.

17. Часть 1 статьи 87 законопроекта, определяющая, что лицензирование образовательной деятельности осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом и Положением о лицензировании не согласуется со статьей 1 Федерального закона от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", в соответствии с которой указанный Федеральный закон регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности. Только особенности лицензирования могут устанавливаться федеральными законами, в частности в отношении образовательной деятельности.

18. Согласно части 1 статьи 91 законопроекта порядок проведения проверок при осуществлении государственного контроля (надзора) в области образования утверждается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области образования. Обращаем внимание, что в соответствии с пунктом 1 части 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" порядок организации и проведения проверок устанавливается указанным Федеральным законом за исключением отдельных видов государственного контроля (надзора), к которым государственный контроль (надзор) в области образования не относится.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "пунктом 1 части 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ" следует читать "пунктом 1 части 2 статьи 1 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ"

19. Согласно части 1 статьи 96 законопроекта для граждан, содержащихся в исправительных учреждениях уголовно-исполнительной системы, администрацией этих учреждений совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации создаются условия для получения общего образования. Полагаем, что данная норма нуждается в согласовании с пунктом 3 статьи 13 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года N 5473-I "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы", в соответствии с которым учреждения, исполняющие наказания, обязаны осуществлять общее образование осужденных. Кроме того, обращаем внимание, что согласно статье 10.1 указанного Закона органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе участвовать в осуществлении полномочий в сфере деятельности уголовно-исполнительной системы. Таким образом, осуществление указанных полномочий не является обязанностью субъекта Российской Федерации.

20. Обращаем внимание, что отдельные положения законопроекта содержат декларативные нормы (например, пункт 7 части 2 статья 2 об образовании в течение всей жизни), отсылочные нормы (например, часть 1 статьи 18 устанавливает, что образовательная организация создается и регистрируется в соответствии с законодательством Российской Федерации).

Кроме того, принятие данного законопроекта потребует внесения изменений в статью 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ в части, касающейся полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области образования.

21. Замечания юридико-технического характера переданы в Комитет в рабочем порядке.

Заместитель начальника управления

Д.Д. Цабрия