Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по образованию от 11 октября 2012 г. на проект федерального закона N 11928-6 "О народном образовании" (внесен депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Г.А. Зюгановым, Ж.И. Алферовым, И.И. Мельниковым, О.Н. Смолиным, А.А. Андреевым, О.Н. Алимовой, А.В. Корниенко, О.А. Куликовым, С.Г. Левченко, Т.В. Плетневой, Н.В. Разворотневым, С.Н. Решульским, С.А. Гавриловым, А.Е. Локоть) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по образованию от 11 октября 2012 г.
на проект федерального закона N 11928-6 "О народном образовании" (внесен депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Г.А. Зюгановым, Ж.И. Алферовым, И.И. Мельниковым, О.Н. Смолиным, А.А. Андреевым, О.Н. Алимовой, А.В. Корниенко, О.А. Куликовым, С.Г. Левченко, Т.В. Плетневой, Н.В. Разворотневым, С.Н. Решульским, С.А. Гавриловым, А.Е. Локоть)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по образованию рассмотрел проект федерального закон N 11928-6 "О народном образовании", внесенный депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Г.А. Зюгановым, Ж.И. Алферовым, И.И. Мельниковым, О.Н. Смолиным, А.А. Андреевым, О.Н. Алимовой, А.В. Корниенко, О.А. Куликовым, С.Г. Левченко, Т.В. Плетневой, Н.В. Разворотневым, С.Н. Решульским, С.А. Гавриловым, А.Е. Локоть (далее - законопроект) и отмечает следующее.

Целью законопроекта в соответствии с пояснительной запиской является:

развитие образовательного законодательства, конкретизация ряда его положений, в частности касающихся реализации отдельных видов образовательных программ, социальных гарантий учащихся и педагогических работников, реализации права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья;

придание образованию инновационного характера, расширение академических свобод, индивидуализации и дифференциации образовательного процесса, интеграции его с наукой;

расширение использования информационно-коммуникационных технологий в образовании как механизмов, обеспечивающих движение России в информационное общество, в "общество знаний", к экономике высоких технологий.

В пояснительной записке к законопроекту в качестве вопросов, требующих совершенствования правового регулирования, обозначены такие важные направления государственной образовательной политики, как:

1. Финансирование образования.

2. Особый подход к налогообложению образовательной деятельности. 

3. Обеспечение правовых гарантий получения образования.

4. Регулирование вопросов содержания образования.

5. Социальное обеспечение педагогических работников.

6. Создание условий для развития электронного обучения, в том числе дистанционных образовательных технологий в образовательном процессе.

7. Организация получения образования лицами с ограниченными возможностями здоровья.

Предлагаемый законопроект отменяет действующие сегодня Закон Российской Федерации "Об образовании" и Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" и в силу этого должен обеспечить комплексное системное регулирование всех правоотношений в сфере образования в текущем периоде и на перспективу.

Комитет считает, что в части поставленных целей и сформулированных задач законопроект является альтернативным проекту Федерального закона N 121965-6 "Об образовании в Российской Федерации", внесенного Правительством Российской Федерации.

Комитет обращает внимание на то, что основу концепции законопроекта согласно пояснительной записки составили положения Закона Российской Федерации "Об образовании" в редакциях 1992 и 1996 годов, проектов федеральных законов "О дополнительном образовании", "Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья (специальном образовании)", "О государственном образовательном стандарте среднего общего образования", двух вариантов проекта Кодекса Российской Федерации об образовании и ряда других законопроектов. 

Комитет отмечает, что указанные положения либо действовали в девяностые годы прошлого столетия и были в процессе совершенствования образовательного законодательства отменены; либо рассматривались в Государственной Думе, но были отклонены; либо не выносились на рассмотрение Государственной Думы ввиду их недостаточной содержательной и правовой проработанности.

Комитет полагает, что предложенный авторами законопроекта концептуальный подход к изменению образовательного законодательства не позволяет должным образом сформировать законодательное обеспечение реализации современной государственной политики в сфере образования, а также не соответствует тенденциям развития других отраслей законодательства (гражданское, бюджетное, налоговое, административное), нормы которых применяются для регулирования деятельности образовательных организаций.

В части оценки совокупных правовых последствий, связанных с возможным принятием рассматриваемого законопроекта, Комитет отмечает, что его авторами не подготовлены законодательные инициативы, необходимые для приведения в соответствие с Законопроектом более 100 федеральных законов, также обеспечивающих сегодня правовое регулирование деятельности образовательных организаций. 

Законопроект устанавливает в качестве государственных гарантий приоритетности образования ежегодное выделение финансовых средств на нужды образования в размере не менее семи процентов валового внутреннего продукта (ч. 2 ст. 5) и не менее семи процентов расходов федерального бюджета на финансирование высшего и послевузовского образования (ч. 3 ст. 5), за счет которых в федеральных высших учебных заведениях должны обучаться не менее 260 студентов на каждые 10000 человек, проживающих в Российской Федерации (ч. 4 ст. 5).

Однако, несмотря на внешнюю привлекательность подобных предложений, Комитет полагает нецелесообразным наличие данных норм в качестве возможных статей федерального закона. Акцент должен быть сделан на создание правовых условий, стимулирующих рациональное и эффективное использование бюджетных средств с одновременным развитием внебюджетных источников финансирования на основе расширения хозяйственной самостоятельности образовательных организаций, развития частно-государственного партнерства в сфере образования, а не на законодательном фиксировании долей бюджета. Предложения о гарантиях ежегодного выделения бюджетного финансирования образования не соответствуют основным принципам бюджетной системы Российской Федерации, закрепленным Бюджетным кодексом Российской Федерации. Кроме того, прежний опыт использования в образовательном законодательстве фиксированных значений бюджетных ассигнований на финансирование отрасли показал, что эти нормы не исполнялись и ежегодно приостанавливались в своем действии нормами бюджетного законодательства.

В части действующей до настоящего времени нормы об обеспечении финансирования за счет средств федерального бюджета обучения в государственных высших учебных заведениях не менее чем ста семидесяти студентов на каждые десять тысяч человек, проживающих в Российской Федерации, Комитет считает, что имеющийся подход не учитывает особенностей возрастной структуры населения России и ее изменений, обусловленных демографическими процессами. Правительством Российской Федерации внесен в Государственную Думу проект федерального закона N 116815-6 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об образовании" и Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" в части совершенствования формирования государственного задания на подготовку лиц с высшим профессиональным образованием за счет средств федерального бюджета", который предусматривает переход к принципиально иному, более гибкому показателю для расчета минимальной численности студентов, обучающихся за счет средств федерального бюджета в федеральных государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования - не менее 800 человек на каждые 10 тысяч человек в возрасте от 17 до 30 лет. Данное значение было получено на основании расчетов численности студентов, обучающихся за счет средств федерального бюджета в 2011 году и данных прогноза на 2013 год. 

В части предложенного в статье 5 законопроекта освобождения от уплаты всех видов налогов образовательных организаций независимо от их организационно-правовых форм в части доходов от реализации образовательных программ на возмездной основе, оказания образовательных услуг, а также иной уставной деятельности Комитет считает, что указанные вопросы в соответствии с пунктом 3 статьи 56 Налогового кодекса Российской Федерации не могут быть предметом регулирования рассматриваемого Законопроекта. Кроме того, освобождение только образовательных учреждений от уплаты всех видов налогов будет иметь дискриминационный характер по отношению к другим налогоплательщикам, что не соответствует основным началам законодательства о налогах и сборах (статья 3 Налогового кодекса Российской Федерации). Комитет также полагает, что налоговые преференции, предусмотренные в Законопроекте, не смогут выполнять роль финансовых инструментов, стимулирующих развитие, а могут привести к серьезным финансовым злоупотреблениям.

Положения законопроекта не учитывают нормы Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ, в том числе в части различных принципов финансового обеспечения деятельности федеральных государственных казенных образовательных учреждений (осуществляемого на основе сметы) и финансового обеспечения выполнения государственного задания федеральными государственными бюджетными и автономными образовательными организациями (осуществляемого на основе бюджетных субсидий), а также не учитывают особенности, связанные с различием типов образовательных учреждений (казенные, бюджетные, автономные, частные учреждения). Комитет также не поддерживает предложенный в Законопроекте порядок нормативного финансирования школ, при котором не менее 30% финансовых средств образовательное учреждение получает по смете, независимо от количества обучающихся, а остальные средства - по подушевому принципу. Возврат к сметному финансированию означает отказ от принципов самостоятельного управления финансовыми ресурсами образовательной организацией, прошедших успешную апробацию во всех субъектах Российской Федерации. Несогласованность законопроекта с требованиями бюджетного и налогового законодательства отмечена также в заключении Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам. 

Значительное место в Законопроекте занимает тема прав и обязанностей всех участников образовательного процесса. Частью 7 статьи 22 предлагается распространить на педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений социальные гарантии, предоставляемые федеральным гражданским служащим и государственным гражданским служащим субъекта Российской Федерации. Указанный подход является необоснованным и приведет к ограничению предусмотренных академических прав и свобод педагогических работников в силу ограничений, установленных для государственных гражданских служащих. Кроме того, комитет отмечает, что вопросы обязанностей и ответственности педагогических работников в Законопроекте должным образом не раскрыты. 

Следует отметить, что вопросы дошкольного, общего, дополнительного образования для детей, системы профессионального образования, дополнительного образования для взрослых, представлены фрагментарно. Значительная часть предложений носит декларативный характер. Одновременно с этим, ряд положений законопроекта чрезмерно детализирован и вполне мог бы быть закреплен на уровне подзаконных актов. Это касается, например, закрепления перечня обязательных предметов при освоении учащимися образовательных программ общего образования.

Комитет считает, что серьезными недостатками законопроекта являются:

отсутствие четкого разграничения полномочий по предоставлению образования различного уровня в соответствии с действующим законодательством о разграничении полномочий между уровнями власти в Российской Федерации;

отсутствие реальных механизмов управления системой образования.

Неурегулированность этих вопросов неизбежно приведет к появлению финансовых, управленческих и социальных проблем в системе образования (статьи 22, 36, 65, 69). 

Изложенную позицию поддерживает в своем заключении на законопроект и Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления (Решение от 27 сентября 2012 года N 22/5), который, помимо этого, отмечает, что многие положения рассматриваемого законопроекта (статья 18 (ликвидация и реорганизация муниципальных сельских образовательных учреждений), статья 5 (вопросы налогообложения), статья 77 (финансовое обеспечение государственных гарантий получения гражданами образования) и другие) вступают в прямое противоречие с действующим правовым регулированием.

В законопроекте имеет место избыточное дробление образовательных организаций на типы и виды (статьи 16, 61 законопроекта). При этом вызывает сомнения закрепляемая законопроектом типология образовательных организаций (в частности, выделение таких типов образовательных организаций как образовательная организация дополнительного образования взрослых, образовательная организация дополнительного высшего образования, нетиповые образовательные организации), не ясны основания для выделения тех или иных типов. Кроме того, в законопроекте не определены виды образовательных программ, которые могут реализовываться образовательной организацией того или иного типа, что приведет к существенным трудностям при осуществлении подзаконного правового регулирования и правоприменения.

Также не могут быть поддержаны нормы законопроекта (статья 59 законопроекта), определяющие порядок реализации образовательных программ высшего профессионального образования (непрерывно с присвоением квалификации "специалист", а также по ступеням с присвоением квалификаций "бакалавр" и "магистр"). Из законопроекта не ясно, каким образом должны определяться условия допуска к профессиональной деятельности лиц, получивших высшее профессиональное образование по одинаковой специальности (направлению подготовки), но имеющих различные квалификации. Реализация предлагаемых норм не позволит обеспечить реализацию принципа единства подготовки, приведет к нарушению трудовых прав граждан. 

Комитет обращает внимание на то, что в представленном финансово-экономическом обосновании законопроекта не определены источники, покрывающие значительно увеличивающиеся расходы на образование. Например, расходы на высшее профессиональное образование предполагается увеличить более чем в три раза.

Правительство Российской Федерации в своем заключении не поддерживает рассматриваемый законопроект и отмечает, что значительный ряд вносимых законопроектом норм противоречит действующему законодательству Российской Федерации в других отраслях права, а также указывает на наличие в законопроекте коррупционных факторов, связанных с юридико-лингвистической неопределенностью используемых в законопроекте понятий и определений, и отсутствием необходимых административных процедур, условий или оснований принятия решений, что предоставляет правоприменителю необоснованно широкие пределы усмотрения.

Правовое управление Государственной Думы в своем заключении отмечает, что ряд положений законопроекта содержат декларативные нормы (например, пункт 7 части 2 статьи 2), отсылочные нормы, обращает внимание на необходимость существенной юридико-технической доработки текста законопроекта.

На представленный законопроект поступили отзывы от:

5 законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и 10 высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Все отзывы отрицательные.

В отзывах субъектов Российской Федерации отмечается, что законопроект структурно и юридически недостаточно проработан и многие положения, которые могли бы быть поддержаны в представленном законопроекте, более полно и структурированно изложены в законопроекте N121965-6 "Об образовании в Российской Федерации", внесенном Правительством Российской Федерации.

Исходя из вышеизложенного, Комитет Государственной Думы по образованию не поддерживает концепцию проекта федерального закона N 11928-6 "О народном образовании" и рекомендует при рассмотрении в первом чтении отклонить представленный проект.

Утверждено на заседании Комитета Государственной Думы по образованию 11 октября 2012 года (протокол N 14).

Председатель Комитета

А.Н. Дегтярев